กาแฟดำ | สุทธิชัย หยุ่น
อะไรคือบทเรียนจากกรณีศึกษา “โครงการแลนด์บริดจ์” ที่รัฐบาลอนุทิน ชาญวีรกูล เพิ่งประกาศ “พับแผน” ไปหลังจากพยายาม “ซื้อเวลา” ทางการเมืองมาระยะหนึ่ง
เรียกมันว่าเป็นการ “ปะทะระหว่างความฝันทางการเมือง” กับ “ความเป็นจริงทางเศรษฐศาสตร์” ได้ไหม?
หรือมันมีบทเรียนที่ล้ำลึกกว่านั้นอีกหลายมิติ?
ความจริง พื้นที่ภาคใต้ของประเทศไทยในบริบทการค้าโลกเปรียบเสมือน “ยุทธศาสตร์ที่ถูกจองจำ” มาช้านาน
แนวคิดการเชื่อมต่อมหาสมุทรอินเดียและอ่าวไทยไม่ใช่เพียงโครงการวิศวกรรม แต่คือความพยายามสร้างอำนาจอธิปไตยเหนือเส้นทางเดินเรือโลกที่มีมาตั้งแต่สมัยอยุธยา
แนวคิดนี้ถูกนำกลับมานำเสนอซ้ำในฐานะ “ทางลัด” เพื่อหนีการพึ่งพาช่องแคบมะละกา
ในมิติเศรษฐศาสตร์การเมือง การรื้อฟื้นโครงการนี้ในยุคหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 โดยปรีดี พนมยงค์ มีนัยสำคัญเพื่อแก้วิกฤตเศรษฐกิจหลังสงครามโลกครั้งที่ 1 แต่ความฝันนี้มักต้องเผชิญกับ “กับดักภูมิรัฐศาสตร์” มาตลอด
ข้อตกลงสมบูรณ์แบบปี พ.ศ.2489 กับอังกฤษระบุสั่งห้ามไทยขุดคลองเชื่อมมหาสมุทรโดยพลการ
กลายเป็นอุปสรรคเชิงโครงสร้างที่เพิ่งจะสิ้นสุดลงในปี พ.ศ.2497
แม้เงื่อนไขทางกฎหมายระหว่างประเทศจะคลี่คลาย แต่ความท้าทายใหม่กลับเปลี่ยนโฉมหน้าจากการ “ขุดคลอง” ไปสู่การใช้เทคโนโลยีขนส่งที่ซับซ้อนขึ้นในรูปแบบ “สะพานเศรษฐกิจ” (Landbridge)
จุดเปลี่ยนสำคัญของโครงการเกิดขึ้นเมื่อเทคโนโลยีการขนส่งโลกเริ่มเปลี่ยนผ่านจากเพียงการขุดคลองมาเป็นการใช้ระบบรางและท่อเพื่อความคล่องตัวและลดผลกระทบด้านความมั่นคง
รัฐบาลไทยในแต่ละยุคสมัยจึงปรับเปลี่ยนแนวคิดการพัฒนาพื้นที่ชายฝั่งทะเลภาคใต้ตามบริบทเทคโนโลยีและอุปสงค์โลก ดังสรุปในตารางวิวัฒนาการเชิงยุทธศาสตร์
ย้อนกลับไปไล่เรียงความพยายามของแต่ละรัฐบาลก็เห็นการขับเคลื่อนที่แตกต่างแต่ต่อเนื่อง
รัฐบาล พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ เป็นรัฐบาลแรกที่วาง “แผนแม่บทพัฒนาชายฝั่งภาคใต้” โดยมีแนวคิดพัฒนาอุตสาหกรรม ท่าเรือน้ำลึก และโครงสร้างพื้นฐาน เพื่อสร้าง “Eastern Seaboard แห่งที่สอง”
ช่วงเวลานั้น ประเทศไทยกำลังประสบความสำเร็จจากโครงการ Eastern Seaboard ภาคตะวันออก จึงมีความหวังว่าจะสามารถสร้างความเจริญแบบเดียวกันให้เกิดขึ้นในภาคใต้
แต่โครงการต้องหยุดชะงักจากปัญหา วิกฤตเศรษฐกิจโลก การลดค่าเงินบาท ข้อจำกัดด้านงบประมาณของรัฐ
รัฐบาลจึงเลือกทุ่มทรัพยากรไปยังพื้นที่ที่ให้ผลตอบแทนเร็วกว่า คือภาคตะวันออก
รัฐบาล พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ นำแนวคิดเดิมกลับมาปัดฝุ่นอีกครั้ง ภายใต้ชื่อ Southern Seaboard (SSB)
เป้าหมายคือสร้าง ท่าเรือน้ำลึก ระบบราง ถนน นิคมอุตสาหกรรมเพื่อเชื่อมอ่าวไทยกับอันดามัน
แต่โครงการกลับไม่เดินหน้า เพราะรัฐบาลเลือกให้น้ำหนักกับ Eastern Seaboard ที่กำลังเติบโตอย่างรวดเร็ว
จากนั้นอีกไม่นานก็เกิดรัฐประหารปี 2534 ทำให้แผนทั้งหมดต้องยุติลง
เมื่อมาถึงรัฐบาลชวน หลีกภัย ก็ปรับแนวคิดใหม่ จากการสร้างเมืองอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ มาเป็น “Landbridge”
ผลงานสำคัญคือถนนสาย 44 เชื่อมกระบี่กับขนอมเพื่อเตรียมพื้นที่รองรับการขนส่งระหว่างสองฝั่งทะเล
แต่เมื่อเข้าสู่ขั้นตอนปฏิบัติ กลับเผชิญปัญหาใหญ่ เช่น
ปัญหาการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA) ตามมาด้วยอุปสรรคการเวนคืนที่ดินและเสียงคัดค้านจากประชาชน แม้ถนนจะสร้างเสร็จ แต่โครงการหลักไม่สามารถเดินหน้าต่อได้
รัฐบาลทักษิณ ชินวัตร เปลี่ยนมุมมองใหม่ โดยเชื่อมโครงการเข้ากับ “ยุทธศาสตร์พลังงาน”
เกิดแนวคิด Strategic Energy Land Bridge (SELB)
โดยมีเป้าหมายคือขนส่งน้ำมัน ท่อส่งน้ำมันข้ามคาบสมุทร และสร้างให้ไทยเป็น “ศูนย์กลางพลังงานของเอเชีย”
แต่ในปี 2547 เกิดเหตุการณ์สึนามิครั้งใหญ่ ส่งผลให้รัฐบาลต้องทุ่มทรัพยากรไปกับการฟื้นฟูพื้นที่ประสบภัย ก่อนที่การรัฐประหารปี 2549 จะทำให้โครงการสิ้นสุดลง
รัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ประกาศแนวทางรื้อแนวคิดขึ้นมาอีกครั้ง เปลี่ยนชื่อเป็น “ระเบียงเศรษฐกิจภาคใต้” Southern Economic Corridor (SEC)
โดยขยายจากโครงการท่าเรือ มาเป็น Landbridge รถไฟ มอเตอร์เวย์ เขตเศรษฐกิจพิเศษ เมืองใหม่ นิคมอุตสาหกรรม
แต่ก็ต้องเผชิญโจทย์ใหม่คือพื้นที่บางส่วนทับซ้อนกับแหล่งมรดกโลกและพื้นที่อนุรักษ์ซ้ำเติมด้วย
ความกังวลด้านสิ่งแวดล้อม
ความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ
ความไม่แน่นอนของการลงทุนจากภาคเอกชน
ดังนั้นหากมองย้อนกลับไป สิ่งที่ทุกรัฐบาลจะเห็นรูปแบบซ้ำเดิมอย่างชัดเจน
นั่นคือเปลี่ยนชื่อโครงการ แต่ทิศทางเรื่องพัฒนาภาคใต้ไม่เคยเปลี่ยน
มีชื่อแตกต่างกันในแนวคิดอันเดียวกันคือแผนแม่บทพัฒนาชายฝั่งภาคใต้ ภายใต้ชื่อ
Southern Seaboard
Landbridge
Strategic Energy Land Bridge
Southern Economic Corridor
แนวคิดที่ไปในทางเดียวกันคือการใช้ภูมิศาสตร์ของไทยเป็นจุดเชื่อมมหาสมุทรอินเดียกับมหาสมุทรแปซิฟิก
แต่ทุกครั้ง โครงการต้องหยุดลงด้วยปัจจัยที่แตกต่างกัน
วิกฤตเศรษฐกิจ
รัฐประหาร
ภัยธรรมชาติ
ปัญหา EIA
การคัดค้านของประชาชน
ความไม่ต่อเนื่องของนโยบาย
ข้อกังวลเรื่องความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ
จนมาถึงรัฐบาลเศรษฐา ทวีสิน ก็เกิดการการผลักดันเชิงรุกถึงขั้นทำโรดโชว์ระดับโลก
จะว่าไปแล้ว แลนด์บริดจ์ถูกยกระดับจากการเป็นโครงการโครงสร้างพื้นฐานสู่การเป็น “สินค้าทางการตลาดการเมือง” อย่างเต็มรูปแบบในช่วงนั้น
เริ่มจากการขยับตัวของรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ ผ่านนายศักดิ์สยาม ชิดชอบ ที่เริ่มจ้างที่ปรึกษาศึกษาพื้นที่ “แหลมอ่าวอ่าง-แหลมริ่ว” (ระนอง-ชุมพร)
ต่อมาในยุครัฐบาลเศรษฐา ทวีสิน และนายสุริยะ จึงรุ่งเรืองกิจ โครงการถูกชูเป็น “Game Changer” ผ่านการเดินสาย ทำโรดโชว์ในเวทีโลกอย่างเข้มข้น ทั้งในจีน ซาอุดีอาระเบีย และเวทีเศรษฐกิจโลก (WEF) โดยพยายามชูภาพยุทธศาสตร์ความเป็นกลางทางภูมิรัฐศาสตร์เพื่อดึงดูดทุนต่างชาติภายใต้โมเดล PPP 100% เพื่อหลีกเลี่ยง “ภาระหนี้สาธารณะ”
แต่ตัวเลขประมาณการเงินลงทุนที่ปรับปรุงใหม่ในเวลาต่อมาอยู่ที่ 997,678 ล้านบาท เริ่มสะท้อนถึงความพยายามปรับลดงบประมาณให้สอดคล้องกับสภาพจริง
ทว่า การตั้งสมมุติฐานบนตัวเลขเชิงบวกที่เกินจริงกลับกลายเป็นความเสี่ยงทางการคลังที่ถูกซ่อนไว้ใต้คำโฆษณาชวนเชื่อ
จุดจบของมหากาพย์ล้านล้านบาทจึงเกิดขึ้นภายใต้รัฐบาลนายอนุทิน ชาญวีรกูล (สมัยที่ 2)
เมื่อปัจจัยภายนอกอย่างสงครามในตะวันออกกลางกลายเป็นชนวนเหตุสำคัญที่ทำให้อุปสงค์การขนส่งสินค้าโลกหดตัวอย่างรุนแรง ส่งผลโดยตรงต่อสมมุติฐานความคุ้มค่าของโครงการ
ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ รองนายกฯ และ รมว.คลังในฐานะประธานคณะกรรมการที่ได้รับมอบหมายให้ศึกษาเรื่องนี้ภายใน 90 วันประกาศ “พับแผนแลนด์บริดจ์” อย่างถาวรเหตุผลหลักๆ คือ
มิติด้านการเงิน : มูลค่าปัจจุบันสุทธิ (NPV) ที่เคยคาดการณ์ว่าเป็นบวกมหาศาล กลับพลิกผันกลายเป็น ติดลบ 10,287 ล้านบาท
โครงการมีความอ่อนไหวสูงเกินกว่าจะรับความเสี่ยงจากความผันผวนของภูมิรัฐศาสตร์โลกได้
มิติด้านสิ่งแวดล้อม : การบริหารจัดการรายงาน EIA และ EHIA ทั้ง 7 ฉบับขาดเอกภาพและรายละเอียดเชิงลึก โดยเฉพาะความเสี่ยงต่อพื้นที่สงวนชีวมณฑลของ UNESCO ในระนองและระบบนิเวศทางทะเลที่ประเมินค่าไม่ได้
มิติด้านสังคมและแรงต้าน : การเกิดแรงต้านอย่างมีนัยสำคัญจากเครือข่ายภาคประชาชน (รักษ์พะโต๊ะ/ระนอง) ที่มองว่าโครงการเน้นเอื้อประโยชน์ต่อทุนข้ามชาติมากกว่าการพัฒนาพื้นที่อย่างยั่งยืน
รัฐบาลอนุทินประกาศปรับแผนไปสู่การพัฒนาท่าเรือระนองเดิมควบคู่กับการลงทุนใน “Missing Link” เพื่อเชื่อมต่อระบบรางและถนนที่ทำได้จริงและคุ้มค่ากว่า
อะไรคือบทเรียนราคาแพงของตำนานแลนด์บริดจ์?
ผมมองว่านี่เป็นเรื่องการปะทะระหว่างการขายฝันของนักการเมืองกับ “ความเป็นไปได้จริง”
ความล้มเหลวของโครงการแลนด์บริดจ์คือบทเรียนชิ้นสำคัญในเชิงเศรษฐศาสตร์การเมืองไทย
สาเหตุมีอย่างน้อย 3 ประเด็นหลัก :
ข้อแรกคือนักการเมืองมักจะการขายโครงการบนสมมุติฐานที่เปราะบาง
โดยเน้นนำเสนอโครงการเมกะโปรเจ็กต์ด้วยการใช้ตัวเลขสวยหรูเพื่อหวังคะแนนเสียง แต่ละเลย “หนี้สินที่อาจเกิดขึ้น” และความผันผวนของปัจจัยภายนอก
การที่โครงการล่มสลายเพราะสงครามต่างแดน ในเรื่องนี้คือเครื่องยืนยันว่าโครงการที่ขาด “ความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์” จะไม่สามารถยืนระยะได้ในโลกแห่งความจริง
ช่องโหว่สำคัญข้อที่สองคือความเสี่ยงเชิงโครงสร้างจาก “พ.ร.บ. SEC”
บทเรียนราคาแพงคือการพยายามใช้อำนาจทางกฎหมายพิเศษ โดยเฉพาะมาตรา 48 ในร่าง พ.ร.บ. SEC ที่เสนอให้สิทธิ์ถือครองที่ดินแก่ต่างชาติ
ซึ่งถูกตั้งคำถามอย่างหนักในเรื่อง “อธิปไตยเหนือที่ดิน”
ประเด็นนี้กลายเป็นเชื้อไฟชั้นดีที่ปลุกกระแสคัดค้านจากภาคประชาชนจนโครงการสูญเสียความชอบธรรมทางสังคม
ประเด็นที่สามคือขาดความสมดุลระหว่าง “ยุทธศาสตร์” กับ “ความยั่งยืน”
ทิศทางการพัฒนาภาคใต้ที่แท้จริงไม่ควรฝากไว้กับจินตนาการเมกะโปรเจ็กต์โลกที่ขาดการศึกษาความเป็นไปได้อย่างจริงจัง แต่ควรเริ่มจากความเป็นไปได้ทางเศรษฐกิจที่ตั้งอยู่บนฐานทรัพยากรและการมีส่วนร่วมของประชาชน
การปิดตำนานแลนด์บริดจ์จึงเป็นการส่งสัญญาณเตือนถึงผู้มีอำนาจไม่ว่ายุคสมัยใดว่า การพัฒนาประเทศยุคใหม่ต้องแยกแยะระหว่าง “ยุทธศาสตร์ชาติที่จับต้องได้” กับ “เครื่องมือในการถอนทุนทางการเมือง”
เพื่อให้งบประมาณของแผ่นดินถูกใช้อย่างคุ้มค่าจริงๆ และไม่กลายเป็นภาระแก่คนรุ่นหลังในอนาคตอีกด้วย
