หมายเหตุ : บทความนี้เผยแพร่ครั้งแรกในมติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันที่ 30 ตุลาคม 2558

นโยบายของรัฐโดยทั่วไปสร้างขึ้นมาเพื่อแก้ปัญหาของประชาชนทั้งระยะสั้นและระยะยาว ไม่ได้มุ่งหวังผลกำไรเป็นตัวเงิน

เช่น นโยบายสาธารณสุข โครงการ 30 บาทรักษาทุกโรค ถ้าดูที่ตัวเงินรัฐขาดทุนแน่นอน ถ้าเปลี่ยนเป็น 300 บาทรักษาทุกโรคอาจได้กำไร แต่คนจนก็คงมีโอกาสรักษาน้อยลง

ส่วนนโยบายที่รัฐรับจำนำพืชเกษตร ยังไม่เคยมีรัฐบาลใดแถลงว่า ปีที่ผ่านมาทำกำไรจากการค้าข้าว ค้าข้าวโพด ฯลฯ ได้กี่พันล้าน

ในสภาพความเป็นจริงทางสังคมชาวนาไทยลำบากมานานแล้ว และนโยบายช่วยเหลือชาวนาก็มีมาหลายสิบปีแล้ว

นโยบายพยุงราคาข้าวมีมานานแล้ว

หลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 กรรมกรและชาวนา เริ่มมีข้อเรียกร้องให้ช่วยยกคุณภาพชีวิต กรรมกรได้ค่าแรงขั้นต่ำวันละ 25 บาท ส่วนเกษตรกร ชาวนา ก็มีการจัดตั้งองค์การตลาดเพื่อเกษตรกร (อ.ต.ก.) ในปี 2517 เพื่อทำหน้าที่ในการเป็นตลาดกลางให้เกษตรกรและสถาบันเกษตรกร เป็นแหล่งในการนำสินค้ามาค้าขาย ในช่วงปี 2517-2523 รัฐบาลในขณะนั้นได้ให้ อ.ต.ก. เข้าไปรับซื้อข้าวเปลือกจากเกษตรกร เพื่อพยุงราคาข้าวเปลือกไม่ให้ตกต่ำ

ปี 2525-2526 มีการจัดทำโครงการรับจำนำข้าวเปลือกของ ธ.ก.ส. เนื่องจากแรงกดดันทางการเมือง ให้ ธ.ก.ส. เลื่อนกำหนดการชำระหนี้ของเกษตรกรเพื่อให้มีเวลาเก็บข้าวไว้ขายในช่วงราคาดี ธ.ก.ส. จึงได้นำโครงการรับจำนำข้าวเปลือกมาใช้ โดยให้เกษตรกรนำข้าวเปลือกมาจำนำกับ ธ.ก.ส. โดยต้องนำไปฝากไว้ที่หน่วยงานขององค์การคลังสินค้าในพื้นที่

ปี 2529 รัฐบาลปล่อยเงินกู้ดอกเบี้ยต่ำในวงเงิน 5,000 ล้านบาท ให้ ธ.ก.ส. นำเงินดังกล่าวไปใช้ในโครงการรับจำนำข้าวเปลือก เกษตรกรสามารถเก็บข้าวไว้ที่ยุ้งฉางของตนเองได้ ทำให้ราคาข้าวเปลือกชนิดต่างๆ ได้ขยับตัวสูงขึ้น มีเกษตรกรมาขอกู้จำนวน 360,000 ราย มียอดเงินสินเชื่อรวม 3,800 ล้านบาท และมีปริมาณข้าวเปลือกที่นำมาจำนำประมาณ 2.27 ล้านตัน

ในปี 2535-2536 ได้มีการผ่อนคลายหลักเกณฑ์ในการรับจำนำข้าวเปลือกอีกโดยให้เกษตรกรสามารถยืมยุ้งฉางของเกษตรกรรายอื่นเพื่อเก็บรักษาข้าวเปลือกได้ ทำให้จำนวนการมาใช้สินเชื่อภายใต้โครงการรับจำนำเพิ่มขึ้นเป็น 10,550 ล้านบาท ปริมาณรับจำนำข้าวเปลือก 3.34 ล้านตัน มีเกษตรกรที่มาใช้บริการสินเชื่อจำนวน 465,744 ราย

ปี 2544 รัฐบาลพรรคไทยรักไทย

AFP PHOTO/Christophe ARCHAMBAULT

สืบทอดนโยบายรับจำนำข้าวต่อ

ปี2544 พรรคไทยรักไทย ได้เป็นรัฐบาล ปรับนโยบายโดยให้ ธ.ก.ส. เป็นผู้รับจำนำข้าวเปลือกในกลุ่มของเกษตรกรและสถาบันเกษตรกรที่มียุ้งฉางเป็นของตนเอง และให้ อคส. เป็นผู้รับจำนำข้าวเปลือกในกลุ่มของเกษตรกรและสถาบันเกษตรกรที่ไม่มียุ้งฉางของตนเอง

ทั้งนี้ อคส. จะเป็นผู้ออกใบประทวนสินค้าให้กับเกษตรกรหรือสถาบันเกษตรกรที่นำข้าวเปลือกนาปรังปี 2544 ไปฝากไว้กับโรงสี และได้ขยายวงเงินรับจำนำจากรายละ 100,000 บาท เป็นไม่เกินรายละ 350,000 บาท

ในช่วงปีการผลิต 2546-2548 รัฐบาลคงเป้าหมายการรับจำนำข้าวเปลือกไว้ที่ 9 ล้านตัน และปรับเพิ่มระดับราคารับจำนำให้สูงกว่าระดับราคาตลาด ข้าวหอมมะลิสูงขึ้นจากเดิมตันละ 3,000 ข้าวเจ้านาปีได้ปรับราคาเพิ่มขึ้นอีกตันละประมาณ 1,240-1,440 บาท

ปี 2549 หลังรัฐประหาร รัฐบาล พลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์ ก็ไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงหลักเกณฑ์การจำนำข้าว เพียงแต่ได้ปรับลดเป้าหมายปริมาณการรับจำนำลงจาก 9 ล้านตันมาเป็น 8 ล้านตัน

2551 สถานการณ์วิกฤตอาหาร
ดันราคาข้าวขึ้นถึงตันละ 15,000

เมื่อพรรคพลังประชาชนได้รับการเลือกตั้ง ก็ยังคงเป้าหมายและราคารับจำนำข้าวนาปีไว้ตามเดิม

แต่เนื่องจากในช่วงเดือนเมษายนถึงสิงหาคมของปี 2551 ระดับราคาข้าวในตลาดต่างประเทศได้ปรับตัวเพิ่มสูงขึ้นอย่างมากอันเนื่องจากสถานการณ์วิกฤตอาหารและพลังงานโลก

เกษตรกรได้เรียกร้องให้รัฐบาลประกาศราคารับจำนำในฤดูนาปรังปี 2551 ให้เท่ากับราคาตลาดซึ่งในขณะนั้นราคาข้าวเปลือกที่ระดับฟาร์มได้ขึ้นไปสูงถึงตันละ 15,000 บาท ทำให้มีการปรับราคารับจำนำข้าวเปลือกนาปรังความชื้นไม่เกิน 15% ไปที่ตันละ 14,000 บาท

แต่ต้นปี 2552 ตลาดโลกได้ผ่อนคลายจากภาวะวิกฤตและราคาได้อ่อนตัวลงอย่างมาก ราคาที่รับจำนำข้าวเปลือกเจ้าอยู่ที่ตันละ 12,000 บาท

2552 ได้มีการจัดตั้งรัฐบาลใหม่ โดยประชาธิปัตย์ (ปชป.) นายกฯ อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เปลี่ยนนโยบายการแทรกแซงตลาดโดยเลิกการรับจำนำข้าวเปลือกมาเป็นนโยบายประกันรายได้ขั้นต่ำ

2554 เมื่อมีการเลือกตั้งพรรคเพื่อไทยได้เป็นผู้จัดตั้งรัฐบาล กลับมาใช้นโยบายรับจำนำข้าวเปลือกอีกครั้งในปีการผลิต 2554/2555 และยกระดับราคารับจำนำข้าวเปลือกเจ้า เป็นตันละ 15,000 บาท

AFP PHOTO / JOAN MANUEL BALIELLAS

ฝ่ายบริหารจะกำหนดนโยบายได้แค่ไหน?

สรุปได้ว่านโยบายจำนำข้าวไม่ใช่นายกฯ ทักษิณ คิด และส่งให้นายกฯ ยิ่งลักษณ์ มาทำต่อ

แต่เป็นการตัดสินใจเชิงนโยบายที่พรรคการเมืองทำอย่างต่อเนื่องหลายปี และในช่วงหลังจากพรรคไทยรักไทยมาถึงเพื่อไทย มีนโยบายดันราคาข้าวให้สูง โดยกำหนดราคารับจำนำสูงกว่าราคาตลาด และขยายปริมาณรับจำนำอย่างเต็มที่

เงินที่ใช้ในโครงการนี้จึงสูงมาก เพราะชาวนามีมาก และก็มีผลกระทบต่อระบบค้าข้าวเดิม

เรื่องนี้ในเชิงนโยบาย รัฐบาลตั้งราคารับจำนำข้าวไว้ที่ 15,000 บาทต่อตัน แต่ในทางปฏิบัติเมื่อหักค่าความชื้นแล้วชาวนาจะได้รับเงินจำนำไปในราคาตันละ 11,000-12,000 บาท ราคาข้าวในตลาดโลกขณะนั้นอยู่ที่ 7-8 พันบาท ชาวนาจะได้เงินเพิ่มตันละประมาณ 4,000-5,000 บาท

มีการวิจัยว่าชาวนาจะได้เงินเพิ่ม 31-38% แต่เมื่อรัฐนำข้าวไปขายในขณะที่ราคาในตลาดโลกไม่ได้เพิ่มสูงขึ้นบวกกับค่าใช้จ่ายต่างๆ ในการเก็บรักษา การขนส่ง การแปรรูปให้เป็นข้าวสาร การประกันภัย ความเสียหายจากการเก็บรักษา ซึ่งต้องใช้จ่ายเพิ่มอีก ดังนั้น ต้องขาดทุนแน่ ขึ้นอยู่กับราคาขายข้าวสารว่าสูงแค่ไหน

แต่พรรคเพื่อไทยแถลงว่า เงินไหลไปสู่ชาวนามากกว่า 800,000 ล้านบาท

ถามว่าโอกาสขาดทุนแบบนี้สามารถประเมินได้ล่วงหน้าหรือไม่

ตอบว่าในการพยุงราคาพืชเกษตรทุกชนิดทุกรัฐบาลทั้งไทยและทั่วโลกก็รู้ว่าไม่มีการได้กำไรจากเกษตรกร รัฐบาลมีแต่ต้องขาดทุนเพื่อให้เกษตรกรมีรายได้ แต่ในทางปฏิบัติจะขาดทุนมากน้อยขึ้นอยู่กับการควบคุมคุณภาพในระหว่างการทำงานทั้งระบบตั้งแต่รับข้าวมาเก็บรักษาจนขายออกไป ควบคุมการรั่วไหลทุกขั้นตอน

ถ้ารัฐยังมีนโยบายพยุงราคาพืชเกษตรอยู่ จำเป็นจะต้องมีรายละเอียดที่เป็นตัวเลขนโยบาย ที่จะกำหนดว่าจะรับจำนำพืชชนิดใด ที่ราคาเท่าไร เป้าหมายในการรับปริมาณเท่าไร ในแต่ละปี เกษตรกรสามารถมาจำนำได้ไม่เกินรายละเท่าไร การนำนโยบายไปปฏิบัติจึงจะทำได้จริง

AFP PHOTO/PORNCHAI KITTIWONGSAKUL

วิเคราะห์ว่าการพยุงราคาพืชเกษตร
และประชานิยม
ยังต้องดำเนินต่อ ทุกรัฐบาล

ถ้าถามว่าจากนี้ไปรัฐบาลจะสามารถกำหนดนโยบายพยุงราคาข้าวหรือพยุงราคาพืชเกษตรอื่นๆ ได้หรือไม่ วิเคราะห์ตามสถานการณ์ เศรษฐกิจ และการเมือง พบว่า

1. การฟ้องร้องคดีจำนำข้าวของนายกฯ ยิ่งลักษณ์ เป้าหมายมิได้อยู่ที่การยกเลิกนโยบายพยุงราคาพืชเกษตร แต่ก็มีผลต่อการกลับสู่เวทีการเมืองของนายกฯ ยิ่งลักษณ์ ถ้าเทียบความอึดความยาก นายกฯ ยิ่งลักษณ์ สามารถต่อสู้ภายใต้แรงบีบของสารพัดอำนาจได้ดีพอสมควร

จนถึงวันนี้การอดทนต่อเกมที่ผ่านทั้งอำนาจบริหาร นิติบัญญัติ และกระบวนการยุติธรรม ถือว่ายาวนานกว่านายกฯ ทักษิณ

ดังนั้น สถานการณ์การต่อสู้ยืดเยื้อแบบนี้ไม่ว่าจะอยู่บนเวทีอะไร จะมีกี่คดี ก็เป็นเพียงส่วนหนึ่งของเกมการต่อสู้ นายกฯ ยิ่งลักษณ์ จะไม่หนีไปไหน แต่การต่อสู้คดีจำนำข้าวนี้จะเป็นเรื่องการเมืองเป็นหลัก ไม่ใช่เศรษฐกิจ

2. มีผลกระทบจากแรงกดดัน ต่อการใช้นโยบายพยุงราคาพืชเกษตร เพราะไม่ว่าจะช่วยพืชเกษตรตัวไหน ทำแล้วต้องขาดทุนและอาจจะต้องถูกฟ้องร้อง ถ้ารัฐใช้นโยบายปล่อยให้เป็นไปตามกลไกตลาดจะเป็นเรื่องที่ง่ายที่สุดไม่เปลืองตัว ผลกำไรไปตกที่พ่อค้า แต่เกษตรกรจะต้องขายสินค้าราคาถูกตั้งแต่ ก.ก.ละ 2 บาท จนไปถึง 8 บาท แม้แต่พืชที่ได้ราคาดีที่สุดคือยางพาราขณะนี้ชาวสวนยางก็โวยวายกันเสียงลั่นว่าอยู่ไม่ได้แล้ว

แต่แรงกดดันที่หนักกว่า มาจากครัวเรือนเกษตรกรที่มีถึง 1 ใน 4 ของพลเมืองทั้งประเทศ ถ้าราคาพืชเกษตรยังตกต่ำอยู่ ไม่มีใครยอมอดตาย และก็จะบีบให้รัฐบาลต้องตัดสินใจว่าจะทำอย่างไร ซึ่งขณะนี้ยังไม่มีทางออกอื่น

สุดท้ายรัฐอาจใช้วิธีพยุงราคาที่ใกล้เคียงราคาตลาด และช่วยแต่ละรายไม่มากนัก

บทสรุปของเรื่องนี้คือ…การดำเนินนโยบายประชานิยม ทั้งเรื่องกองทุนหมู่บ้าน เรื่องสาธารณสุข ไม่ว่ารัฐบาลจะมาจากไหน ก็ยังต้องฟังเสียงประชาชน

จึงพอสรุปได้ว่าเรื่องพยุงราคาพืชเกษตร ก็จะมีโครงการแบบเก่า ที่เปลี่ยนชื่อ ปรับปรุงหลักเกณฑ์ แล้วก็ใช้ต่อ