สุรชาติ บำรุงสุข | ได้รถถัง-เสียจีเอสพี! สัมพันธ์ไทย-สหรัฐปัจจุบัน
ความสัมพันธ์จากอดีต…
ถ้าต้องทำความเข้าใจเรื่องของความสัมพันธ์ไทย-สหรัฐปัจจุบัน อาจจะต้องเริ่มต้นอธิบายด้วย “จุดเปลี่ยน” ของความสัมพันธ์ ที่แต่เดิมนั้น ทั้งสองประเทศมีความแนบแน่นบนพื้นฐานของความสัมพันธ์แบบทวิภาคี ที่มีสงครามเย็นเป็นสภาวะแวดล้อม และมีภัยคุกคามคอมมิวนิสต์เป็นปัจจัยร่วม
ไม่มีอะไรจะเป็นภาพแทนของความสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดระหว่างไทยกับสหรัฐได้ดีเท่ากับสงครามเวียดนาม สงครามครั้งนั้นทำให้ทั้งสองประเทศใกล้ชิดกันมากอย่างไม่เป็นมาก่อน และสำหรับผู้นำไทยแล้ว สหรัฐคือ “มหามิตร” ที่จะปกป้องไทยให้ปลอดภัยจากการคุกคามขอ งคอมมิวนิสต์
แต่เมื่อสงครามเย็นสิ้นสุดลง ไม่มีภัยคุกคามของคอมมิวนิสต์เหลือให้เป็นปัญหาความมั่นคง สภาพเช่นนี้ถือว่า ปัจจัยที่เป็นดัง “กาว” ในการเชื่อมความสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดระหว่างประเทศทั้งสองสิ้นสภาพไป และขณะเดียวกัน สภาวะแวดล้อมในเวทีระหว่างประเทศที่เปลี่ยนแปลงไปนั้น ส่งผลให้ความสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดแบบเดิมที่เป็นทวิภาคี ไม่ใช่ทิศทางหลักของการจัดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐมหาอำนาจกับชาติพันธมิตร อีกทั้งประเด็นในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศทั้งสองก็มิได้มีแต่ปัญหาความมั่นคง หากแต่ประเด็นเศรษฐกิจเป็นปัญหาที่ถูกระดับให้มีความสำคัญมากขึ้น และเห็นได้ชัดว่ารัฐมหาอำนาจต่างๆในยุคหลังสงครามเย็นให้ความสําคัญกับเรื่องของผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจมากขึ้น
อย่างน้อยความเปลี่ยนแปลงเช่นนี้เป็นสาเหตุที่ทำให้นักเรียนรัฐศาสตร์ต้องเรียนวิชาเศรษฐกิจการเมืองระหว่างประเทศ หรือ International Political Economy (IPE) เพื่อให้เข้าใจถึงประเด็นเศรษฐกิจในการเมืองระหว่างประเทศ จะเรียนแต่วิชาการเมืองระหว่างประเทศในแบบเดิมไม่ได้ เพราะโจทย์เศรษฐกิจเป็นปัญหาสำคัญในการเมืองระหว่างประเทศยุคหลังสงครามเย็น
ตัวอย่างของประเด็นทางเศรษฐกิจในความสัมพันธ์ไทย-สหรัฐสะท้อนให้เห็นถึงมิติที่เปลี่ยนแปลงไปจากความสัมพันธ์ในแบบเดิม ซึ่งว่าที่จริงปัญหานี้เริ่มมีสัญญาณของความเปลี่ยนแปลงมาตั้งแต่ช่วงปลายของยุคสงครามเย็นแล้ว ที่ประเด็นทางเศรษฐกิจเข้ามามีบทบาทในการกำหนดความสัมพันธ์ของสองประเทศมากขึ้น แม้ผู้นำไทยบางส่วนอาจจะยังยึดติดอยู่กับ “ภาพเก่า” ของความสัมพันธ์ในแบบยุคสงครามเวียดนามก็ตาม
ความสัมพันธ์ปัจจุบัน
เมื่อพิจารณาถึงการตัด “จีเอสพี” ที่เกิดขึ้นกับไทยในช่วงเวลาปัจจุบันแล้ว การตัดสิทธิพิเศษทางการค้าที่เกิดขึ้นครั้งนี้สะท้อนให้เห็นประเด็นสำคัญต่างๆ ดังนี้
1) ผลประโยชน์ที่สำคัญของสหรัฐในยุคปัจจุบัน มีทั้งเศรษฐกิจ การเมือง และความมั่นคงควบคู่กันไป ต่างจากยุคสงครามเย็นที่เน้นอยู่กับผลประโยชน์ด้านความมั่นคงเป็นหลัก และผลประโยชน์ด้านความมั่นคงในปัจจุบันของสหรัฐก็แตกต่างไปจากยุคสงครามเย็น ที่ไม่ใช่เรื่องของภัยคอมมิวนิสต์ ดังเช่นการชูประเด็นเรื่อง “American First” หรือ “American Great Again” เพื่อบ่งบอกทิศทางของนโยบายสหรัฐปัจจุบัน
2) ผลประโยชน์ด้านความมั่นคงของสหรัฐในยุคปัจจุบันมีทิศทางที่ผูกโยงกับเรื่องเศรษฐกิจมากขึ้น เพราะเศรษฐกิจถือเป็นมิติหนึ่งที่สำคัญของปัญหาความมั่นคง และทำเนียบขาวปัจจุบันดำเนินนโยบายไปในทิศทางเช่นนั้น
3) ผู้นำสหรัฐปัจจุบันคือประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ซึ่งมีภูมิหลังในความเป็นนักธุรกิจนั้น ให้ความสําคัญกับเรื่องทางเศรษฐกิจมาก และใช้เศรษฐกิจเป็นปัจจัยในการขับเคลื่อนโยบายต่างประเทศและความมั่นคงเพื่อต่อสู้กับรัฐมหาอำนาจคู่แข่ง ดังจะเห็นได้จากกรณีของสงครามการค้าระหว่างสหรัฐกับจีน ซึ่งเห็นได้ชัดว่า ผู้นำสหรัฐปัจจุบันใช้เศรษฐกิจและการค้าเป็นประเด็นนำในการกำหนดนโยบายอย่างชัดเจน
4) เมื่อประธานาธิบดีทรัมป์ขึ้นสู่อำนาจแล้ว ได้มีการตรวจสอบถึงสถานะการเสียเปรียบดุลการค้าของสหรัฐ การแสวงหามาตรการในการลดความเสียเปรียบที่เกิดขึ้น เป็นประเด็นที่สหรัฐจะใช้ในการลดการให้สิทธิพิเศษแก่ประเทศคู่ค้าลง อีกทั้งกลุ่มการเมืองและธุรกิจในสหรัฐมองว่า สหรัฐในปัจจุบันกำลังถูกเอาเปรียบในทางเศรษฐกิจ และจำเป็นต้องลดการถูกเอาเปรียบเช่นนั้น
5) ความสัมพันธ์ไทย-สหรัฐไม่ได้แย่ลงโดยตัวเอง เพราะแม้ความสัมพันธ์ในยุคหลังสงครามเย็นจะมีปัญหาบางประการ แต่ก็ไม่ได้ทรุดลงมากเช่นในยุคหลังรัฐประหาร 2557 ดังจะเห็นได้ว่าหลังรัฐประหารครั้งนี้แล้ว ความสัมพันธ์ไทย-สหรัฐ (รวมทั้งความสัมพันธ์ไทยกับโลกตะวันตก) มีลักษณะที่ตกต่ำลงอย่างเห็นได้ชัด ผู้นำทหารและกลุ่มอนุรักษ์นิยมไทยอาจจะต้องรับว่ารัฐประหารเป็นปัจจัยด้านลบต่องานด้านการต่างประเทศไทย และปัจจัยด้านสิทธิเสรีภาพเป็นดัชนีที่สำคัญต่อสถานะของประเทศ
6) สัญญาณความไม่พอใจของสหรัฐและโลกตะวันตกต่อรัฐประหารที่กรุงเทพเกิดขึ้นมาโดยตลอด มีทั้งแรงกดดันทางการเมือง และแรงกดดันที่ผ่านประเด็นสำคัญ เช่น ปัญหาการค้ามนุษย์ ปัญหาประมง (ปัญหา IUU) ปัญหาการบิน เป็นต้น เราอาจจะต้องยอมรับว่าโลกตะวันตกไม่ได้คิดร้ายต่อการเมืองไทย หากแต่ต้องการเห็นไทยเดินหน้าสู่การมีประชาธิปไตย และการเมืองที่มีเสถียรภาพในระบอบรัฐสภา (สำหรับปัญหาการค้ามนุษย์ในมุมมองของรัฐบาลสหรัฐนั้น ไทยตกจากอันดับประเทศที่ถูกจับตามอง คือ Tier 2 Watch List ในช่วงหลังรัฐประหาร 2557 เป็นอันดับ Tier 3 ในปี 2559 แต่ต่อมามีการปรับอันดับเป็น Tier 2 ในปัจจุบัน)
7) ในอีกส่วนหนึ่ง รัฐบาลไทยอาจจะต้องยอมรับต่อบทบาทของ “ผู้แทนการค้าของสหรัฐ” (USTR) ว่า ตัวแสดงนี้มีบทบาทในการกำหนดความสัมพันธ์ไทย-สหรัฐ จะคิดว่าความสัมพันธ์นี้ขึ้นอยู่กับการกำหนดของกระทรวงกลาโหมเช่นในแบบยุคสงครามเย็น อาจจะไม่เพียงพออีกต่อไป
8) ดังนั้นเมื่อผู้แทนการค้าของสหรัฐส่งสัญญาณเตือนรัฐบาลไทย อย่างน้อยในช่วงกลางปี 2561 มีสัญญาณดังกล่าว แต่ผู้นำไทยอาจจะไม่ให้ความสำคัญกับสัญญาณดังกล่าว และเมื่อสัญญาณมาอีกครั้งในช่วงต้นปี 2562 ผู้นำไทยในขณะนั้น อาจจะสนใจเรื่องการเลือกตั้งภายในมากกว่า และอาจจะคิดถึงสิ่งเหล่านี้ว่า สหรัฐจะไม่เอาจริง เพราะการกดดันไทย อาจจะทำให้ไทยดำเนินนโยบายแบบสุดโต่งไปหาจีน
9) ตัวแสดงที่สำคัญอีกส่วนที่ผู้นำไทยอาจจะไม่ค่อยให้ความสําคัญคือ สหพันธ์แรงงานของสหรัฐ (AFL-CIO) เพราะองค์กรนี้มีส่วนอย่างมากในการกำหนดนโยบายของสหรัฐต่อชาติพันธมิตร ในมิติด้านแรงงาน เช่น การตรวจสอบถึงสถานะของปัญหาแรงงานในประเทศนั้นๆ หรือการตรวจสอบด้านสิทธิแรงงาน และการละเมิดสิทธิดังกล่าว หรือปัญหากฎหมายแรงงานไทยที่ล้าหลังจะกลายเป็นประเด็นในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศนี้ ซึ่งผู้นำไทยโดยเฉพาะผู้นำทหารอาจจะไม่ค่อยตระหนักถึงประเด็นเช่นนี้ โดยเฉพาะประเด็นสหภาพแรงงานมิตซูบิชิ อีเล็คทริค ประเทศไทย ที่สั่งปลดผู้นำสหภาพแรงงานที่ได้ยื่นข้อเรียกร้องปกป้องสิทธิของสมาชิก ตลอดรวมถึงปัญหาแรงงานข้ามชาติที่ไม่ได้รับสิทธิทางกฎหมาย เป็นต้น
10) เมื่อ AFL-CIO ผลักดันให้มีการจัดตั้ง “สหภาพแรงงานแบบรวมอุตสาหกรรม” ซึ่งสหภาพแรงงานนี้จะรวมคนงานเป็นจำนวนมาก และทำให้เกิดอำนาจการต่อรองสูง ซึ่งผู้นำไทยปัจจุบันมีทิศทางต่อต้านแรงงาน และสนับสนุนทุนนิยม จึงไม่ใส่ใจในเรื่องเช่นนี้ และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงานยังแสดงท่าทีต่อต้านอย่างเปิดเผย ซึ่งเท่ากับเป็นสัญญาณอย่างชัดเจนที่ตอบโดยไม่ต้องผ่านการเจรจาว่า รัฐบาลไทยไม่ยอมรับข้อเรียกร้องของ AFL-CIO อันเป็นการบ่งบอกในทางการทูตว่า ไทยจะไม่เจรจาในเรื่องนี้ เนื่องจากสัญญาณของการปฏิเสธของรัฐมนตรีแรงงานมีความชัดเจนในตัวเอง
11) ในอีกด้านหนึ่งรัฐบาลไทยได้ประกาศ “ห้าม” การใช้สารเคมีในการเกษตร ซึ่งสารดังกล่าวเป็นที่รับรู้กันว่า เป็นผลิตภัณฑ์ของสหรัฐ แม้สหรัฐจะพยายามทักท้วงการตัดสินใจดังกล่าว แต่ก็ไม่ได้รับการตอบสนอง จนถูกมองว่ารัฐบาลไทยไม่ใส่ใจต่อข้อท้วงติงของสหรัฐ
12) อีกประเด็นสำคัญที่ละเลยไม่ได้ในความสัมพันธ์ยุคใหม่คือ บทบาทของกลุ่มธุรกิจอาหาร เช่น ธุรกิจเนื้อสัตว์ ซึ่งสหรัฐมีความพยายามในการส่งออกเนื้อหมูให้กับหลายประเทศ รวมทั้งประเทศไทย ซึ่งไทยไม่มีท่าทีตอบรับในกรณีนี้ เพราะเป็นเนื้อหมูที่มีสารเร่งเนื้อแดง และอาจจะต้องยอมรับว่า การนำเข้าเนื้อหมูจะกระทบต่อกลุ่มผู้เลี้ยงสุกรในประเทศไทย
13) หน่วยงานของรัฐบาลไทยบางส่วนตั้งแต่กลางปี 2561 โดยเฉพาะกระทรวงการต่างประเทศและกระทรวงสาธารณสุข ดูจะตระหนักดีว่า แรงกดดันของรัฐบาลสหรัฐในเรื่องนี้เป็นประเด็นสำคัญ และพยายามส่งสัญญาณเตือนเพื่อให้เกิดการเตรียมตัวรองรับผลกระทบที่จะเกิดขึ้นในอนาคต แต่อาจจะเป็นเพราะรัฐบาลไทยในช่วงที่ผ่านมายุ่งอยู่กับเรื่องของการเมืองภายใน จนอาจจะรู้สึกว่า คำเตือนดังกล่าวอาจจะไม่สำคัญ และไม่ต้องใส่ใจมากนัก
14) ในกรณีนี้อาจอธิบายเพิ่มเติมได้อีกว่า ประธานาธิบดีทรัมป์เองกำลังเผชิญกับมรสุมทางการเมือง และใกล้ระยะเวลาเลือกตั้งสหรัฐที่จะเกิดขึ้นในปี 2020 การขับเคลื่อนนโยบายในการลดการขาดดุลการค้าจึงอาจเป็นส่วนหนึ่งที่จะแสดงให้แก่สาธารณชนอเมริกันเห็นว่า ทำเนียบขาวปัจจุบันเอาจริงเอาจังและให้ความสําคัญกับการปกป้องผลประโยชน์ของสหรัฐ
อนาคตที่ยุ่งยาก!
อย่างไรก็ตามคงต้องยอมรับว่า การค้าเป็น “ธงนำ” ในนโยบายต่างประเทศของสหรัฐไม่ใช่เรื่องใหม่ และยิ่งในยุคที่ผู้นำสหรัฐมาจากภาคธุรกิจด้วยแล้ว ปัจจัยเศรษฐกิจในนโยบายต่างประเทศจึงเป็นทิศทางหลักที่สำคัญประการหนึ่ง ดังนั้นผู้นำไทยอาจจะต้องคิดถึงการกำหนดนโยบายอย่างละเอียดรอบคอบมากขึ้นในยุคของความเปลี่ยนแปลงเช่นปัจจุบัน และอาจจะต้องคิดใหม่ด้วยการยกเลิกความเชื่อว่า ซื้ออาวุธสักชุดหรือสองชุดแล้ว ทำเนียบขาวจะยอมไทยทุกอย่าง หรือเชื่อว่าซื้ออาวุธแล้ว ผู้นำสหรัฐอาจจะลดแรงกดดันไทยลง
ผู้นำไทยบางส่วนอาจจะมองว่า ไทยจะใช้อาวุธเป็นเครื่องมือทางการทูต โดยไทยจะซื้ออาวุธเพื่อเป็น “กาว” มัดใจผู้นำรัฐมหาอำนาจให้เห็นใจและเกื้อหนุนไทย เช่น การซื้ออาวุธเป็นจำนวนมากจากจีน โดยเฉพาะการจัดซื้ออาวุธหลัก จะทำให้จีนพอใจไทย แต่ผู้นำไทยจะต้องไม่ลืมว่า ความเป็นจริงในการเมืองโลกนั้น ผู้นำรัฐมหาอำนาจต่างหากที่ใช้อาวุธเป็นเครื่องมือในการผูกมัดชาติเล็กๆ ให้ต้องอยู่ด้วย ในกรณีนี้ เราอาจจะต้องคิดกลับกันว่า จีนยอมขายอาวุธให้ไทยก็เพื่อดึงไทยให้อยู่กับจีน (ไม่ใช่ไทยซื้อเพื่อให้จีนอยู่กับไทย แต่จีนขายเพื่อให้ไทยอยู่กับจีนต่างหาก) และเช่นเดียวกัน การขายอาวุธของสหรัฐให้กองทัพบกก็เป็นดังการทอดไมตรีกับไทย ในยามที่ไทยหันไปหาจีนอย่างมาก เพียงเพราะจีนไม่ต่อต้านรัฐประหารที่กรุงเทพ และมีท่าทีให้การสนับสนุนรัฐบาลทหาร ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลทหารที่มาจากการรัฐประหาร หรือรัฐบาลทหารที่สืบต่อด้วยการเลือกตั้งเช่นปัจจุบัน
อีกทั้งในขณะที่สหรัฐประการตัดจีเอสพีต่อไทยนั้น ในวันอังคารที่ 29 ตุลาคม ที่ผ่านมา คณะรัฐมนตรีไทยมีมติเห็นชอบการลงนามความตกลงกับจีน 2 ฉบับ คือ 1) ความตกลงในความร่วมมือด้านวิท เทคโนโลยี และอุตสาหกรรมป้องกันประเทศระหว่างกระทรวงกลาโหมไทยกับคณะกรรมการบริหารงานวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และอุตสาหกรรมป้องกันประเทศของจีน 2) บันทึกความเข้าใจว่าด้วยการส่งเสริมความร่วมมือด้านวิทยาศาสตร์ วิชาการ และนวัตกรรมระหว่างกระทรวงอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัย และนวัตกรรมของไทยกับกระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีของจีน การเห็นชอบนี้เป็นการส่งสัญญาณของทิศทางด้านต่างประเทศของไทยที่ชัดเจน และอาจจะเป็นความบังเอิญที่เหตุการณ์นี้เกิดในช่วงที่สหรัฐตัดจีเอสพีไทย
ท่ามกลางสถานการณ์เช่นนี้จึงหวังเป็นอย่างยิ่งว่า เมื่อไทยอยู่ในสภาพที่ “ได้รถถัง เสียจีเอสพี” แล้ว จะไม่กลายปัจจัยที่ทำให้เกิดการคิดแบบสุดโต่งที่เชื่อว่า “ถึงเวลาแล้วที่ไทยจะถอยออกจากวอชิงตันเต็มตัว และเดินหน้าเข้าหาปักกิ่งเต็มที่” เพราะสุดท้ายแล้ว สิ่งที่ต้องตระหนักอย่างมากมีแต่เพียงประการเดียวว่า ในความเป็นรัฐมหาอำนาจจีนนั้น ปักกิ่งไม่ได้มีข้อเรียกร้องน้อยไปกว่าวอชิงตันแต่ประการใดทั้งสิ้น… ที่สำคัญปัญหาระหว่างประเทศต้องการการเจรจาในเวทีการฑูต และต้องเจรจาด้วย “สติและความเข้าใจ” มากกว่าที่จะใช้ “อารมณ์” แบบเรียกร้องให้ต่อต้านสหรัฐ (หรือสุดโต่งแบบให้ยกเลิกความสัมพันธ์กับสหรัฐ)
เราคงต้องยอมรับความจริงว่า ไม่ว่าจะเกิดอะไรขึ้น ผู้นำไทยจะต้องไม่คิดแบบสุดโต่ง และต้องตระหนักเสมอว่า ไทยยังมีผลประโยชน์อยู่กับสหรัฐทั้งทางการเมือง เศรษฐกิจ และความมั่นคง… และเป็นผลประโยชน์ที่ละทิ้งไม่ได้
ผลประโยชน์ของไทยอยู่ทั้งที่วอชิงตันและปักกิ่ง ไม่ใช่จะอยู่กับเพียงปักกิ่งเท่านั้น!
