สร้างความเชื่อมั่น ต่อกระบวนการอนุญาโตตุลาการ | ธงทอง จันทรางศุ
หลังลับแล มีอรุณรุ่ง | ธงทอง จันทรางศุ
สร้างความเชื่อมั่น
ต่อกระบวนการอนุญาโตตุลาการ
ในขณะที่เหตุการณ์น้ำท่วมทางภาคเหนือทุเลาเบาบางลงแล้ว เหตุการณ์ชายแดนระหว่างไทยกับกัมพูชายังไม่น่าไว้วางใจถึงแม้จะมีการหยุดยิงตามข้อตกลงแล้วก็ตาม
ความตกลงระหว่างไทยกับอเมริกาที่เราเรียกกันทั่วไปว่า “ภาษีทรัมป์” เป็นที่ชัดเจนแล้วว่าเขาจะเรียกเก็บภาษีขาเข้าสินค้าจากเมืองไทยเราในอัตราร้อยละ 19
ชีวิตประจำวันของผมก็ยังเดินหน้าต่อไปตามปกติ หมายความว่ามีการกินเที่ยวกับเพื่อนฝูงและครอบครัวบ้าง และยังไม่สามารถจะทอดทิ้งการประชุมที่มีเป็นประจำทุกวันได้
เมื่อวันที่ 4 สิงหาคม 2568 ผมไปประชุมที่หน่วยงานแห่งหนึ่งซึ่งมีฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐในกำกับของกระทรวงยุติธรรม หน่วยงานนี้ชื่อว่า “สถาบันอนุญาโตตุลาการ” ตั้งอยู่ริมถนนแจ้งวัฒนะ เยื้องกันกับศูนย์ราชการเฉลิมพระเกียรติฯ ซึ่งในเวลาเช้าและเย็นรถติดดีนักแล
คำว่า “อนุญาโตตุลาการ” นี้ สามัญชนคนทั่วไปไม่ค่อยรู้จักหรอกครับ ผมจึงขออนุญาตใช้พื้นที่นี้ขยายความเสียหน่อยก่อนที่เราจะพูดอะไรกันต่อไป
เรื่องมีอยู่ว่า เมื่อคนทั้งหลายมีคดีความในทางแพ่งต่อกัน ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของการทำผิดสัญญา การเรียกร้องค่าเสียหาย หรืออะไรทำนองนี้ ซึ่งเป็นเรื่องของเงินทอง การค้าการขาย ไม่ว่าจะเป็นระดับภายในประเทศหรือระดับระหว่างประเทศ ถ้าตกลงไกล่เกลี่ยกันเองไม่ได้ ปกติเราก็ต้องนำคดีขึ้นสู่ศาลยุติธรรม ถ้าเป็นในกรุงเทพฯ ศาลหลักก็คือศาลแพ่ง ซึ่งตั้งอยู่ริมถนนรัชดาภิเษก หน้าบ้านผมเอง
ประเด็นที่น่าสนใจมีอยู่ว่า การพิจารณาคดีในศาลนั้นเราไม่สามารถเลือกผู้พิพากษาของเราเองได้ ผู้พิพากษาแต่ละท่านก็ต้องพิจารณาพิพากษาคดีความหลายคดีพร้อมกัน ทั้งคดีของเราและคดีคนอื่นอีกมากมาย เพราะฉะนั้น จึงเป็นที่เข้าใจและต้องยอมรับความจริงว่า การพิจารณาคดีในศาลเป็นเรื่องที่ต้องใช้เวลายาวนาน และอาจจะยาวนานมากถ้าคดีมีความซับซ้อน
เด็ดยิ่งกว่านั้นคือ ศาลบ้านเรามีสามชั้น ได้แก่ ศาลชั้นต้น ศาลอุทธรณ์ และศาลฎีกา
ดังนั้น กว่าคดีจะเบ็ดเสร็จเด็ดขาดได้ โดยเฉลี่ยแล้วจึงต้องใช้เวลาแรมปีหรือหลายปี
ข้อเท็จจริงเช่นนี้ หลายคนเห็นว่าในทางการประกอบธุรกิจแล้ว เป็นกระบวนการที่ได้ไม่คุ้มเสีย คือ กว่าจะตัดสินคดีความได้รู้ผล ธุรกิจก็ต้องหยุดชะงักไปเป็นเวลานาน กว่าศาลจะตัดสินถึงที่สุด ดอกเบี้ยจากต้นเงินที่ต้องชำระกันก็เดินหน้าไปไกลมากจนบางครั้งท่วมจำนวนเงินต้นเสียด้วยซ้ำ
ในโลกธุรกิจตามมาตรฐานสากลระหว่างประเทศ จึงมีแนวคิดที่จะมีกระบวนการตัดสินคดีความขึ้นที่เรียกว่า อนุญาโตตุลาการ หรือ Arbritation โดยให้คู่ความทั้งสองฝ่ายตกลงร่วมกันที่จะหาคนกลางมาตัดสินข้อพิพาท คนกลางที่ว่านี้ไม่ใช่ผู้พิพากษา แต่เป็นใครก็ได้ที่คู่ความทั้งสองฝ่ายตกลงเห็นชอบร่วมกัน
อนุญาโตตุลาการที่ได้รับแต่งตั้งให้ทำหน้าที่นี้จะมีจำนวนเป็นเลขคี่เสมอ คือมีคนเดียวก็ได้ หรือที่นิยมกันอีกแบบหนึ่งคือมีสามคน โดยต่างฝ่ายต่างเสนอมาฝ่ายละหนึ่งคน และเป็นการตกลงร่วมกันเป็นคนกลางอีกหนึ่งคน เพื่อให้อนุญาโตตุลาการทั้งสามคนทำงานร่วมกันเป็นคณะ
ในเมื่ออนุญาโตตุลาการพิจารณาคดีเรื่องที่ได้รับมอบหมายเพียงเรื่องเดียว สมองไม่ต้องสับสนปนเปไปจัดตารางชีวิตให้กับเรื่องอื่น กระบวนพิจารณาของอนุญาโตตุลาการจึงไม่กินเวลายาวนานอย่างศาลยุติธรรม และสามารถมีคำชี้ขาดได้ในเวลาที่คู่ความทั้งสองฝ่ายพอใจ
สถาบันอนุญาโตตุลาการที่ผมออกชื่อมาข้างต้นไม่ได้ทำหน้าที่เป็นคนชี้ขาดคดีนะครับ ถ้าพูดแบบไม่ถนอมน้ำใจกันก็ต้องบอกว่าทำหน้าที่เป็นแต่เพียงเสมียนในกระบวนการอนุญาโตตุลาการเท่านั้น
กล่าวคือ ช่วยอำนวยความสะดวกในเวลาที่คู่ความประสงค์จะใช้กระบวนการที่ว่านี้ จัดให้มีห้องประชุม จัดให้มีกติกาและอำนวยความสะดวกต่างๆ เพื่อให้งานอนุญาโตตุลาการเดินหน้า
ในขณะที่เรื่องอนุญาโตตุลาการสำหรับเมืองไทยของเรายังเป็นเรื่องใหม่พอสมควร ประเทศที่มีการค้าเจริญรุ่งเรืองต่างมีอนุญาโตตุลาการจำนวนมาก และมีสถาบันทำนองเดียวกันกับสถาบันอนุญาโตตุลาการบ้านเราเป็นจำนวนมากเช่นเดียวกัน
ลองนึกดูว่าฮ่องกงก็ดี สิงคโปร์ก็ดี เมืองจีนซึ่งมีขนาดใหญ่โตมหึมาก็ดี มีความจำเป็นจะต้องใช้กระบวนการอนุญาโตตุลาการเช่นนี้เพียงไร
กล่าวเฉพาะตัวผมเอง ยังได้เคยทำหน้าที่เป็นอนุญาโตตุลาการในคดีพิพาททางแพ่งสองเรื่อง เรื่องแรกเป็นการทำหน้าที่อนุญาโตตุลาการคนเดียว เรื่องที่สองทำหน้าที่เป็นประธานร่วมกับอนุญาโตตุลาการท่านอื่นอีกสองท่าน ถือเป็นประสบการณ์ชีวิตที่ล้ำค่าเลยทีเดียว
ที่เล่ามาตั้งหลายบรรทัดนี้ยังไม่เข้าประเด็นนะครับ อย่าเพิ่งวิ่งหนีหรือเลิกอ่านไปเสียก่อน
ประเด็นที่ผมจะนำเสนอในวันนี้คือ ข้อสนทนาที่ผมได้คุยกับผู้เกี่ยวข้องหลายท่าน ว่าด้วยเรื่องของสัญญาระหว่างรัฐคือ กระทรวง ทบวง กรมทั้งหลายฝ่ายหนึ่ง กับภาคเอกชนอีกฝ่ายหนึ่ง ซึ่งแต่เดิมช้านานมาแล้ว สัญญาที่ว่านั้นสามารถมีความตกลงกันให้ใช้กระบวนการอนุญาโตตุลาการตัดสินข้อพิพาทหากเกิดมีขึ้นได้
ความตกลงอย่างนี้เป็นมาตรฐานทั่วไปในทางธุรกิจ ไม่ใช่ของแปลกประหลาดอะไร
แต่พอมาถึงบ้านเราแล้ว อะไรต่อมิอะไรก็อาจจะกลายเป็นของแปลกไปได้ทั้งนั้น
เพราะผลปรากฏว่า สัญญาระหว่างรัฐกับเอกชนที่มีความตกลงให้ใช้อนุญาโตตุลาการได้ เมื่อเกิดข้อพิพาทขึ้นและใช้กระบวนการอนุญาโตตุลาการเข้าจริง คดีเกือบทั้งหมดรัฐเป็นฝ่ายแพ้ ต้องใช้ค่าเสียหายต้องชดเชยอะไรต่อมิอะไรเป็นจำนวนมาก ในยุคสมัยหนึ่งคณะรัฐมนตรีจึงมีมติกำหนดว่า จากนี้ไปสัญญาระหว่างรัฐกับเอกชนต้องไม่มีข้อกำหนดให้ใช้กระบวนการอนุญาโตตุลาการ ถ้าพิพาทบาดหมางกันเมื่อไหร่ก็แล้วแต่ต้องไปศาลยุติธรรมลูกเดียว
มองในแง่มุมหนึ่ง ผมก็เข้าใจและเห็นใจว่าทำไมคณะรัฐมนตรีจึงมีมติเช่นนั้น ว่ากันตามตรงก็คือ เพื่อรักษาผลประโยชน์ของภาครัฐไว้อย่างสุดจิตสุดใจนั่นเอง
แต่ในมุมมองอีกแง่หนึ่ง เราอาจกล่าวได้ไหมว่า แม้แต่ภาครัฐของประเทศไทยเราเองก็ยังไม่ไว้ใจกระบวนการอนุญาโตตุลาการ จึงห้ามไม่ให้ส่วนราชการทั้งหลายมาใช้วิธีนี้ในการแก้ปัญหา
ก็ถ้ารัฐบาลไทยไม่เชื่อหรือศรัทธาในกระบวนการระงับข้อพิพาทแบบนี้แล้ว เราจะหวังให้ใครมาเชื่อถือได้อีก
ถ้าเรามองให้ยาวไกลและมองเห็นธุรกิจการค้าของประเทศมีความรุ่งเรืองมีการขยายตัว เป็นที่ยอมรับนับถือในระดับระหว่างประเทศ การพัฒนาความเชื่อมั่นในกระบวนการอนุญาโตตุลาการก็มีความสำคัญอย่างชนิดมองข้ามไม่ได้เลยเป็นอันขาด
ในวงสนทนา ผมออกความเห็นว่า สาเหตุแท้จริงที่หน่วยราชการทั้งหลายมักไปแพ้คดีในกระบวนการอนุญาโตตุลาการเมื่อมีข้อพิพาทกับเอกชนนั้น ไม่ใช่เหตุจากความหย่อนประสิทธิภาพหรือความลำเอียงของบุคคลที่เป็นอนุญาโตตุลาการ
แต่ที่แพ้คดีบ่อย เป็นเพราะการบริหารสัญญาภาครัฐเองมีข้อบกพร่อง และข้อบกพร่องนี้ก็นำไปสู่การผิดสัญญา และการผิดสัญญาก็นำไปสู่การแพ้คดี
ยกตัวอย่างเช่น ส่วนราชการสักแห่งหนึ่ง จะเป็นกรมอะไรก็ได้ ทำสัญญาจ้างผู้รับเหมาก่อสร้างสิ่งก่อสร้างสักอย่างหนึ่ง โดยตกลงจะส่งมอบพื้นที่ให้ผู้รับเหมาเข้าทำงานได้ในวันที่ 1 มกราคม 2569 แต่พอถึงวันที่ตกลงไว้ ส่วนราชการเองไม่สามารถส่งมอบพื้นที่ได้เพราะความไม่พร้อมโดยประการต่างๆ ทำให้การก่อสร้างล่าช้าไปหมด เมื่อผู้รับเหมาไม่สามารถส่งงานได้ตามเวลาที่เขียนไว้ในสัญญา ส่วนราชการจะเรียกค่าปรับจากเขา เขาก็เถียงกลับมาว่า ราชการเองเป็นฝ่ายผิดสัญญามาตั้งแต่ต้นเพราะไม่สามารถส่งมอบพื้นที่ได้ เถียงกันไปเถียงกันมาแบบนี้ ก็เกิดคดีขึ้นสิครับ
นี่ผมยกตัวอย่างให้เห็นอย่างง่ายสุดขีด ในขณะที่เรื่องจริงที่เกิดขึ้นในการบริหารสัญญาภาครัฐมีความซับซ้อนกว่านี้อีกมาก
จากประสบการณ์ที่ผมเคยทำงานราชการมายาวนานจนเกษียณอายุมาถึงสิบปีแล้ว ความบกพร่องสำคัญอย่างหนึ่งที่ผมอาจกล่าวได้ว่าเป็นสิ่งที่พบเห็นอยู่เสมอในการบริหารสัญญาภาครัฐ คือความไม่ต่อเนื่องของข้อมูลและการตัดสินใจ
บ่อยครั้งที่เมื่อมีการเปลี่ยนผู้บริหารระดับสูง ความต่อเนื่องของความรู้ความเข้าใจ ตลอดจนท่าทีหรือทัศนคติในการทำงานซึ่งผูกโยงไปจนถึงเรื่องการบริหารสัญญาที่ทำผูกพันไว้กับภาคเอกชนต้องชะงักงัน หรือใช้เวลายาวนานพอสมควรกว่าจะ “พูดกันรู้เรื่อง”
คำว่า “พูดกันรู้เรื่อง” นี้ สำคัญนักและอาจแปลความได้กว้างไกลลึกซึ้งอีกมาก
พูดกันอย่างตรงไปตรงมาอาจต้องกล่าวว่า ปัญหาคอร์รัปชั่นก็เป็นเรื่องหนึ่งที่ทำให้การบริหารสัญญาภาครัฐบกพร่องหรือไร้ประสิทธิภาพ และนำไปสู่ผลสุดท้ายคือการไม่ยอมเดินหน้าเข้าสู่กระบวนการอนุญาโตตุลาการเพราะรู้อยู่แล้วว่าแพ้แน่
ในวงสนทนาผมจึงสรุปความกับตัวเองว่า ประเทศของเราจำเป็นต้องใส่ใจและวางกลไกในเรื่องการบริหารสัญญาภาครัฐไว้ให้จงดี มีประสิทธิภาพ และการใส่ใจวางกลไกนี้ก็อย่าใช้เวลาหนึ่งชาติในการทำงานพัฒนา
ชาตินี้ทำไม่สำเร็จ ชาติหน้าค่อยทำต่อ อะไรทำนองนั้น
แต่ต้องเร่งทำให้สำเร็จ พร้อมกันกับที่ภาครัฐต้องหันกลับมาสร้างความเชื่อมั่นและตัวเองก็ต้องเชื่อมั่นกับกระบวนการอนุญาโตตุลาการของประเทศ ซึ่งจะเป็นรากฐานให้ภาคเอกชนไม่ว่าจะเป็นคนไทยหรือคนต่างชาติก็ตามที่จะเข้ามาทำมาหากินหรือเข้ามาเกี่ยวข้องในทางธุรกิจการค้ากับบ้านเราได้เกิดความมั่นใจ และมีทางเลือกอีกทางเลือกหนึ่งในการระงับข้อพิพาททางการค้าการขายนอกจากการเดินเข้าสู่กระบวนการศาลยุติธรรม ทุกอย่างจะได้เดินหน้าต่อไปในรูปรอยที่ควรจะเป็น
นี่แค่ไปประชุมมาเพียงแค่ 2 ชั่วโมงยังพูดจาเพ้อเจ้อได้ขนาดนี้
ในแต่ละวันผมมีประชุมสามสี่เรื่อง แต่ละเรื่องก็ไม่เคยซ้ำกัน
คงพอเข้าใจได้แล้วนะครับว่า ทำไมผมจึงเป็นคนที่พูดเพ้อเจ้อได้ถึงขนาดนี้
ขอความกรุณาได้โปรดเห็นใจด้วยเถิด ท่านที่เคารพ
