รถเมล์ท้องถิ่น

คอลัมน์ เมือง เรื่อง มาก
โดย อภิวัฒน์ รัตนวราหะ

• อ่าน สิทธิที่จะนั่ง
• อ่าน เมืองหนวกหู คนหูหนวก
• อ่าน แลนด์มาร์กข้ามแม่น้ำเจ้าพระยา…เพื่อใคร
• อ่านบทความทั้งของ อภิวัฒน์ รัตนวราหะ คลิกที่นี่

ในช่วงสองสามปีที่ผ่านมา เกิดความคึกคักที่ไม่ได้พบเห็นมานานในวงการนโยบายการขนส่งและการบริหารท้องถิ่นของไทย องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) หลายแห่ง เริ่มเปิดบริการรถโดยสารสาธารณะด้วยงบประมาณของตนเอง ทั้งเส้นทางที่ผู้ประกอบการเอกชนเลิกวิ่งและเส้นทางที่เปิดใหม่

ตัวอย่างได้แก่ อบจ.ภูเก็ตซึ่งซื้อรถเมล์อีวี 24 คันพร้อมสถานีชาร์จ และอยู่ระหว่างจัดซื้อเพิ่มอีก 10 คัน ส่วน อบจ.เชียงใหม่ซื้อรถเมล์อีวี 34 คันพร้อมระบบบริหารจัดการ ขณะที่ อบจ.ลำพูนใช้วิธีจ้างเอกชนเดินรถ และ อบจ.กาญจนบุรีใช้วิธีเช่ารถพร้อมบริการ

มองเผินๆ ปรากฏการณ์นี้อาจดูเป็นส่วนหนึ่งของกระแสรถอีวี แต่สิ่งที่น่าสนใจกว่าอยู่ที่คำว่า “ท้องถิ่น”

ที่ผ่านมา นโยบาย งบประมาณ และกฎระเบียบเกี่ยวกับรถโดยสารสาธารณะของไทยอยู่ภายใต้โครงสร้างที่รวมศูนย์กับหน่วยงานส่วนกลาง การกระจายอำนาจด้านการขนส่งมีจำกัด ส่วนใหญ่เป็นการถ่ายโอนภารกิจเฉพาะ เช่น สถานีขนส่ง แต่ไม่ครอบคลุมการวางแผนโครงข่าย การบริหารจัดการระบบ และการอุดหนุน

เบื้องหลังการขยับตัวครั้งนี้คือความถดถอยของขนส่งสาธารณะในเมืองทั่วประเทศ จำนวนรถโดยสารประจำทางลดลง ขณะที่พาหนะส่วนบุคคลเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง ในต่างจังหวัด รถเมล์และรถสองแถวหลายสายลดเที่ยวหรือเลิกวิ่ง จนบางเมืองแทบไม่เหลือบริการประจำเหมือนในอดีต

สิ่งที่เกิดขึ้นเป็นวงจรอุบาทว์ เมื่อที่อยู่อาศัยขยายออกไปสู่ชานเมืองแต่โครงข่ายรถโดยสารไม่ขยายตาม คนจำนวนมากจึงต้องผ่อนซื้อรถหรือมอเตอร์ไซค์ เมื่อผู้โดยสารลดลง ผู้ประกอบการลดเที่ยว รถยิ่งมาน้อย คนยิ่งไม่อยากรอ เมื่อคนใช้รถส่วนตัวมากขึ้น ผู้โดยสารก็ยิ่งลดลงไปอีก

ผลกระทบไม่ได้มีเพียงค่าเดินทางและหนี้ครัวเรือน เมื่อไม่มีขนส่งสาธารณะที่ใช้ได้จริง เด็กต้องพึ่งผู้ปกครองไปส่ง ผู้สูงอายุที่ขับรถไม่ได้มีทางเลือกน้อยลง คนจำนวนมากต้องพึ่งมอเตอร์ไซค์และรับความเสี่ยงบนถนนมากขึ้น รถโดยสารสาธารณะจึงเกี่ยวข้องโดยตรงกับคุณภาพและความปลอดภัยในชีวิต

ปัญหานี้สัมพันธ์กับโครงสร้างการบริหารด้านขนส่งของไทย ผู้นำท้องถิ่นย่อมรู้ว่าหมู่บ้านใดไม่มีรถผ่าน โรงเรียนใดเด็กเดินทางลำบาก หรือโรงพยาบาลใดผู้สูงอายุเข้าถึงยาก แต่การกำหนดเส้นทาง จำนวนรถ ค่าโดยสาร และใบอนุญาตยังอยู่ภายใต้ระบบกำกับของส่วนกลางเป็นส่วนใหญ่

แต่สถานการณ์เริ่มดีขึ้น กรมการขนส่งทางบกมีท่าทีเชิงนโยบายที่สนับสนุนบทบาทของท้องถิ่นมากขึ้น จุดเปลี่ยนสำคัญคือกฎกระทรวงฉบับที่ 64 พ.ศ.2567 ซึ่งเปิดโอกาสให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) สามารถยื่นคำขอรับใบอนุญาตประกอบการขนส่งประจำทางได้ และมีการศึกษาต่อว่าท้องถิ่นควรเข้ามามีบทบาทอย่างไร ตั้งแต่การวางแผนโครงข่าย การบริหารจัดการ ไปจนถึงการอุดหนุน

คำถามเชิงนโยบายจึงกำลังขยับจากใครมีสิทธิ์เดินรถ ไปสู่ใครควรรับผิดชอบให้ประชาชนได้รับบริการรถโดยสารสาธารณะ

อย่างไรก็ตาม อปท.แต่ละแห่งมีความพร้อมไม่เท่ากัน ภูเก็ตมีฐานรายได้สูงจึงสามารถลงทุนซื้อรถและสร้างสถานีชาร์จได้ ขณะที่ท้องถิ่นอีกจำนวนมากมีข้อจำกัดมากกว่า

ตรงนี้มีความย้อนแย้งที่ต้องระวัง ท้องถิ่นที่มีเศรษฐกิจขนาดใหญ่และเก็บรายได้เองได้มากย่อมมีโอกาสสร้างระบบรถโดยสารที่ดีกว่า แต่พื้นที่ที่เศรษฐกิจหดตัวและมีประชากรสูงอายุอาจยิ่งต้องการขนส่งสาธารณะ หากกระจายภารกิจโดยไม่มีกลไกจัดสรรงบประมาณอุดหนุนจากส่วนกลาง ความเหลื่อมล้ำด้านขนส่งจะไม่จำกัดเพียงระหว่างกรุงเทพฯ กับต่างจังหวัด แต่เพิ่มขึ้นระหว่างจังหวัดด้วยกันเอง

นอกจากนี้ ผู้บริหารท้องถิ่นไม่ควรเริ่มโครงการด้วยคำถามว่า จะซื้อรถอีวีกี่คัน เพราะการมีรถใหม่ไม่ได้หมายความว่าจะมีระบบขนส่งสาธารณะที่ดี คำถามควรเริ่มจากคนในพื้นที่เดินทางจากไหนไปไหน รถต้องมาถี่เพียงใด ค่าโดยสารเท่าไรจึงเข้าถึงได้ แล้วจึงค่อยถามว่าควรใช้รถประเภทใดและใครควรเป็นผู้เดินรถ

ประสบการณ์ของเทศบาลนครเชียงใหม่เป็นบทเรียนสำคัญ ทางเทศบาลเคยให้บริการรถเมล์ขาวสามเส้นทางตั้งแต่ปี 2548 โดยอุดหนุนส่วนที่รายได้จากค่าโดยสารไม่เพียงพอ แต่ต้องหยุดวิ่งในปี 2564 หลังเผชิญปัญหาทางการเงินที่รุนแรงขึ้นในช่วงโควิด-19

กรณีเชียงใหม่แสดงให้เห็นความท้าทายในการรักษาบริการให้ต่อเนื่อง พิธีเปิดมีวันเดียว ข่าวมีไม่กี่วัน แต่คนขับต้องได้รับเงินเดือนทุกเดือน รถต้องซ่อม และเมื่อหมดอายุก็ต้องมีเงินซื้อทดแทน แม้ว่าอายุรถเมล์จะยาวกว่าวาระของนักการเมือง แต่การเมืองท้องถิ่นอาจมีแรงจูงใจให้ซื้อรถใหม่ที่ประชาชนมองเห็นในวันนี้ มากกว่ากันเงินไว้สำหรับการซ่อมบำรุงและอุดหนุนบริการในอีกสิบปีข้างหน้า

นโยบายรถเมล์ท้องถิ่นยังมีความท้าทายอีกด้านหนึ่ง สมมุติว่า เดิมมีรถสองแถวเก็บค่าโดยสาร 20 หรือ 30 บาท ผู้ประกอบการต้องซื้อรถ จ่ายน้ำมัน ซ่อมรถ และรับความเสี่ยงเอง ต่อมา อปท.นำรถอีวีปรับอากาศที่ซื้อด้วยงบประมาณรัฐมาวิ่งเส้นทางเดียวกัน เก็บ 10 หรือ 15 บาท หรือให้บางกลุ่มขึ้นฟรี ผู้โดยสารย่อมเลือกบริการที่ใหม่กว่าและถูกกว่า ขณะที่ผู้ประกอบการรายเดิมแทบไม่มีทางแข่งขันได้

หากผู้โดยสารลดลงต่อเนื่อง บางรายจะลดเที่ยวหรือเลิกกิจการ บริการของ อปท.จึงอาจเบียดรายเดิมออกจากตลาด ถ้าอีกห้าปีต่อมา ท้องถิ่นมีงบไม่พอหรือผู้บริหารชุดใหม่เปลี่ยนนโยบาย รถของ อปท. อาจลดลง แต่ผู้ประกอบการเดิมที่หายไปแล้วยากจะกลับมา

กระนั้นก็ตาม การรักษาผู้ประกอบการเดิมไว้ทุกสายก็ไม่ใช่คำตอบ หากรถเก่า เที่ยวน้อย หรือหยุดวิ่งตั้งแต่หัวค่ำ ประชาชนไม่ควรต้องยอมรับชะตากรรมกับบริการที่ไม่เพียงพอเพื่อรักษาธุรกิจเดิม

โจทย์จึงอยู่ที่การดึงผู้ประกอบการรายเดิมเข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของระบบใหม่

หลักการสำคัญคือ ท้องถิ่นจัดบริการรถเมล์ให้ประชาชนได้ โดยไม่จำเป็นต้องเดินรถเอง ท้องถิ่นอาจวางแผนโครงข่าย กำหนดความถี่ ค่าโดยสาร และช่วงเวลาให้บริการ แล้วจ้างเอกชนเดินรถตามมาตรฐานนั้น ส่วนรถสองแถวเดิมอาจรวมกลุ่มเข้ามารับสัญญา โดยอาจเชื่อมชุมชนเข้าสู่เส้นทางหลัก ส่วนรัฐก็อุดหนุนเส้นทางที่จำเป็นแต่มีผู้โดยสารไม่มาก
ประเด็นอยู่ที่ว่า ใครรับความเสี่ยงเมื่อผู้โดยสารน้อยกว่าที่คาด ในระบบเดิม ความเสี่ยงตกอยู่กับผู้ประกอบการ เมื่อรายได้ไม่พอก็ลดเที่ยวหรือเลิกวิ่ง แต่หากเราถือว่ารถโดยสารสาธารณะเป็นสวัสดิการพื้นฐาน รัฐก็ต้องรับความเสี่ยงบางส่วน เพื่อให้จำนวนผู้โดยสารในแต่ละวันไม่ใช่ตัวตัดสินว่าประชาชนจะมีรถใช้หรือไม่

บทบาทของท้องถิ่นในอนาคตจึงควรขยับจากผู้เดินรถไปเป็นผู้จัดระบบ และบทบาทหลักของรัฐควรเปลี่ยนจากที่เน้นการให้ใบอนุญาตเดินรถ ไปสู่การวางแผนและจัดซื้อบริการการเดินทางให้ประชาชน

หลักคิดเรื่องการอุดหนุนก็ควรเปลี่ยนตามไปด้วย จากการอุดหนุนรถเป็นการอุดหนุนบริการ กล่าวคือ งบประมาณไม่ควรผูกอยู่กับการซื้อรถ แต่ควรผูกกับระดับบริการที่ประชาชนได้รับ เช่น รถต้องมาทุก 10 นาที ให้บริการถึงสามทุ่ม หรือชุมชนหนึ่งต้องสามารถเดินทางไปโรงพยาบาลได้ ส่วนรถจะเป็นของ อปท. บริษัทเอกชน หรือผู้ประกอบการเดิมถือเป็นคำถามรอง หากสามารถกำหนดและตรวจสอบมาตรฐานบริการได้

รถโดยสารบางสายไม่จำเป็นต้องทำกำไร เส้นทางจากหมู่บ้านเล็กไปในเมืองอาจไม่มีผู้โดยสารพอให้เอกชนทำกำไร แต่ผู้สูงอายุยังต้องไปหาหมอ เด็กยังต้องไปโรงเรียน คนที่ไม่มีเงินซื้อรถยังต้องไปทำงาน ภาครัฐจึงควรแยกเส้นทางที่เลี้ยงตัวเองได้ออกจากเส้นทางที่จำเป็นแต่ไม่คุ้มทุน แล้วอุดหนุนอย่างชัดเจน

การอุดหนุนจึงเป็นสิ่งที่ขาดไม่ได้ คำถามหลักจึงอยู่ที่ว่า จะอุดหนุนอะไร อุดหนุนใคร อุดหนุนอย่างไร และประชาชนได้บริการอะไรกลับมา

ขณะเดียวกัน การกระจายอำนาจไม่ควรหมายถึงส่วนกลางบอกท้องถิ่นว่า ต่อไปจัดการกันเอง ส่วนกลางยังมีบทบาทสำคัญด้านกฎหมาย มาตรฐาน และข้อมูลความรู้ สำนักงานขนส่งจังหวัดสามารถช่วยท้องถิ่นวางโครงข่าย ส่วนท้องถิ่นและประชาชนควรมีบทบาทมากขึ้นในการตัดสินใจว่าเส้นทางใดจำเป็นและประชาชนควรได้รับบริการระดับใด

รถเมล์ท้องถิ่นจึงเป็นเรื่องใหญ่กว่ากระแสรถอีวี เพราะเรากำลังทดลองจัดความสัมพันธ์ใหม่ระหว่างส่วนกลาง ท้องถิ่น ผู้ประกอบการ และประชาชน เพื่อให้ขนส่งสาธารณะในต่างจังหวัดกลับมาอยู่รอดและพัฒนาต่อไปได้

ถ้าทำไม่ดี เราอาจได้รถเมล์ใหม่ แต่เบียดผู้ประกอบการเดิมออกจากตลาด แล้วไม่กี่ปีก็พบว่าท้องถิ่นไม่มีเงินเดินรถต่อ ประชาชนก็ต้องกลับไปซื้อพาหนะส่วนตัว

ถ้าทำได้ดี รถเมล์อีวีจะเป็นจุดเริ่มต้นของสิ่งที่ต่างจังหวัดไทยขาดมานาน คือหน่วยงานระดับพื้นที่ที่รับผิดชอบการวางแผนโครงข่าย กำหนดระดับบริการ และทำงานกับผู้ประกอบการหลายรูปแบบ เพื่อให้ประชาชนเดินทางได้โดยไม่จำเป็นต้องซื้อรถส่วนตัว

หนทางข้างหน้ายังอีกยาวไกล แต่สิ่งที่เกิดขึ้นในเวลานี้อย่างน้อยก็ทำให้เราตั้งคำถามว่า ใครควรรับผิดชอบในด้านใดเพื่อให้ประชาชนสามารถเดินทางได้อย่างสะดวก ปลอดภัย ในราคาที่จ่ายไหว และยั่งยืนมากขึ้น