วิกฤตการปฏิรูปประกันสังคม : การทำลายระบบนิเวศของความไม่โปร่งใส
คอลัมน์ ฝนไม่ถึงดิน
โดย ษัษฐรัมย์ ธรรมบุษดี
การเลือกตั้งคณะกรรมการประกันสังคมในเดือนธันวาคม 2566 ได้สร้างจุดเปลี่ยนสำคัญในประวัติศาสตร์การบริหารจัดการกองทุนประกันสังคมไทยมูลค่า 2.7 ล้านล้านบาท
เมื่อทีมประกันสังคมก้าวหน้าชนะเลือกตั้งถึง 6 ใน 7 ที่นั่ง ด้วยวาระการปฏิรูปที่ชัดเจน
ทั้งการเสนอสูตรบำนาญ CARE ที่ได้รับการสนับสนุนจากผู้ประกันตน 77.93%
การปรับปรุงงบประมาณและเพิ่มความโปร่งใสในการบริหารจัดการ
และการพัฒนาสิทธิประโยชน์ของผู้ประกันตนมากกว่า 15 ล้านคน
อย่างไรก็ตาม เมื่อเหลือเวลาเพียงไม่กี่สัปดาห์ก่อนวาระสี่ปีของกรรมการชุดแรกจะสิ้นสุดในวันที่ 13 กุมภาพันธ์ 2568 และก่อนการเลือกตั้งรอบใหม่ที่กำหนดไว้ในวันที่ 8 กุมภาพันธ์
กลับมีการเสนอระเบียบการเลือกตั้งฉบับใหม่ที่ก่อให้เกิดข้อถกเถียงอย่างรุนแรง
ระเบียบที่ถูกผลักดันในช่วงรัฐบาลรักษาการนี้ทำให้เกิดคำถามเรื่องความชอบธรรมทางกฎหมายและความเหมาะสมของเวลา
พร้อมทั้งเปิดเผยให้เห็นถึงความตึงเครียดระหว่างแนวทางการปฏิรูประบบประกันสังคมที่แตกต่างกันอย่างรุนแรง
กระบวนการร่างและพิจารณาระเบียบเลือกตั้งฉบับใหม่เผยให้เห็นถึงความซับซ้อนและข้อขัดแย้งในกลไกการกำหนดนโยบาย
การประชุมคณะกรรมการเมื่อวันที่ 9 ธันวาคม 2567 ใช้เวลาถกเถียงกว่าสี่ชั่วโมง มีรายงานการประชุมยาวเกิน 40 หน้า และต่อด้วยการประชุมอีกครั้งเมื่อวันที่ 13 ธันวาคมที่ใช้เวลากว่าสองชั่วโมง
มติของคณะกรรมการในวันที่ 9 ธันวาคมให้มีการทำบันทึกข้อสังเกตเพื่อให้อนุกรรมการชี้แจง
แต่เมื่อมีการส่งบันทึกไปในวันที่ 16 ธันวาคม ประธานอนุกรรมการระบุในการประชุมวันที่ 13 มกราคม 2568 ว่าอนุกรรมการ “รับทราบ แต่ไม่ชี้แจงไม่ตอบ” โดยอ้างว่ามติคณะกรรมการขัดต่อกฎหมาย จนสุดท้ายลงมติเห็นชอบด้วยคะแนน 15 ต่อ 6
สาระสำคัญของระเบียบใหม่มุ่งไปที่การใช้มาตรการทางจริยธรรมและความเป็นกลางเป็นเกณฑ์คัดเลือกผู้สมัคร ข้อกำหนดเรื่องการแถลงข่าวต่อสื่อมวลชน ความเกี่ยวข้องกับพรรคการเมือง และพฤติกรรมที่ถือว่าขาดความเป็นกลาง ถูกกำหนดด้วยอำนาจดุลพินิจที่กว้างขวาง
ลักษณะของมาตรฐานที่มีความคลุมเครือดังกล่าวอาจเปิดโอกาสให้เกิดการตีความที่หลากหลาย
โดยเฉพาะเมื่อพิจารณาจากข้อเท็จจริงที่ปรากฏในรายงานการประชุมว่า มีการกล่าวถึงประเด็นการแถลงข่าวต่อสื่อมวลชนโดยพลการว่าอาจเป็นเหตุให้พ้นสภาพกรรมการ
การทำลายระบบนิเวศของความไม่โปร่งใสที่สมดุลกันมานาน คือหัวใจสำคัญของความขัดแย้งนี้
ก่อนการปฏิรูป ระบบประกันสังคมดำเนินการภายใต้กลไกที่ผลประโยชน์ต่างๆ ถูกแบ่งปันอย่างมีระเบียบในหมู่กลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย
ไม่ว่าจะเป็นผู้รับเหมาด้านเทคโนโลยีสารสนเทศรายประจำ โรงพยาบาลเอกชนบางกลุ่ม และเครือข่ายผลประโยชน์อื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับงบประมาณมหาศาลของกองทุน
ระบบนี้ดำรงอยู่ได้เพราะการขาดความโปร่งใสในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง การบริหารงบประมาณ และการตัดสินใจลงทุน
เมื่อทีมประกันสังคมก้าวหน้าเข้ามาดำเนินการปฏิรูปที่มุ่งเพิ่มความโปร่งใส
กลไกการแบ่งปันผลประโยชน์ที่สมดุลนี้ถูกคุกคามอย่างรุนแรง
การปรับปรุงงบประมาณด้านเทคโนโลยีสารสนเทศไม่ได้หมายความเพียงการเพิ่มประสิทธิภาพ
แต่หมายถึงการตัดวงจรของผู้รับเหมารายเดิมที่ได้รับสัญญาโดยขาดการแข่งขันที่แท้จริง
การปฏิรูปงบประมาณการรักษาพยาบาลกระทบต่อโรงพยาบาลเอกชนบางกลุ่มที่ได้รับอัตราการชำระเงินที่สูงกว่ามาตรฐาน
ความพยายามในการสร้างความโปร่งใสในการลงทุนของกองทุนท้าทายกลไกการตัดสินใจที่ปราศจากการตรวจสอบอย่างรอบด้าน
สิ่งที่น่าสังเกตคือ การต่อต้านการปฏิรูปไม่ได้มาในรูปแบบของการโต้แย้งนโยบายอย่างเปิดเผย
แต่มาในรูปแบบของการขัดขวางกระบวนการทำงาน
การหลีกเลี่ยงการลงนามในนโยบายที่ได้รับการสนับสนุนจากผู้ประกันตน
และในที่สุดคือ การเปลี่ยนแปลงกฎเกณฑ์การเลือกตั้ง สูตรบำนาญ CARE ที่ได้รับการสนับสนุนจากผู้ประกันตน 77.93% ยังคงไม่ได้รับการลงนามจากรัฐมนตรี
แม้จะผ่านกระบวนการศึกษาและรับฟังความเห็นอย่างครบถ้วน
การชะลอนี้ไม่ได้เกิดจากข้อบกพร่องทางเทคนิคของนโยบาย
แต่สะท้อนถึงความไม่ต้องการให้การปฏิรูปที่ได้รับความนิยมจากประชาชนประสบความสำเร็จ
การที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงแรงงาน ตรีนุช เทียนทอง จากพรรคพลังประชารัฐ เลือกที่จะผลักดันระเบียบเลือกตั้งในช่วงเวลาที่เหลือวาระเพียง 18 วัน แทนการพิจารณานโยบายที่เป็นประโยชน์โดยตรงต่อผู้ประกันตน
สะท้อนถึงลำดับความสำคัญที่แท้จริง โดยเฉพาะเมื่อมีการอ้างอิงถึงการประกาศของผู้สมัครบัญชีรายชื่อพรรคการเมืองหนึ่งว่า หากได้รับอำนาจจะยกเลิกสูตร CARE ทันที
การเชื่อมโยงระหว่างการหยุดชะงักของการปฏิรูป กับการผลักดันระเบียบเลือกตั้งใหม่ แสดงให้เห็นถึงกลยุทธ์ที่มุ่งป้องกันไม่ให้การเปลี่ยนแปลงดำเนินต่อไป
ระบบนิเวศของความไม่โปร่งใสที่ถูกท้าทายนี้ไม่ได้จำกัดอยู่เพียงในระดับนโยบาย แต่แทรกซึมลึกลงไปถึงระดับการปฏิบัติงาน
การที่มีเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติการจำนวนหนึ่งเต็มใจส่งข้อมูลเพื่อสนับสนุนการปฏิรูป แม้จะเสี่ยงต่อการถูกดำเนินการทางวินัย
แสดงให้เห็นว่าแม้ภายในระบบราชการเองก็มีความตระหนักถึงปัญหาโครงสร้างที่ต้องการการเปลี่ยนแปลง
ในขณะเดียวกัน การที่ระบบสามารถสร้างแรงกดดันต่อเจ้าหน้าที่เหล่านี้ได้ สะท้อนถึงความลึกและความแข็งแกร่งของเครือข่ายผลประโยชน์ที่ต้องการรักษาสถานะเดิม
ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากระเบียบใหม่มีนัยสำคัญต่ออนาคตของระบบประกันสังคม
หากระเบียบนี้มีผลบังคับใช้และส่งผลให้องค์ประกอบของคณะกรรมการเปลี่ยนแปลงไปในทิศทางที่ไม่เอื้อต่อการปฏิรูป การดำเนินการต่างๆ ที่อยู่ระหว่างการพัฒนาจะถูกระงับ
รวมถึงการปรับลดอายุเกษียณสำหรับผู้ที่ออกจากงานด้วยข้อจำกัดด้านสุขภาพ
การขยายเงินเลี้ยงดูเด็กถึงอายุ 12 ปี การปฏิรูประบบการรักษาพยาบาล
การกำหนดเงื่อนไขการลงทุนที่โปร่งใสและอิสระ และการจัดทำงบประมาณแบบใหม่ที่มีเป้าหมายลดค่าใช้จ่ายเพื่อนำไปพัฒนาสิทธิประโยชน์ของผู้ประกันตน
มากไปกว่านั้น ระบบนิเวศของความไม่โปร่งใสที่เคยถูกท้าทายจะกลับมาเข้มแข็งอีกครั้ง
และโอกาสในการปฏิรูปในอนาคตจะยากลำบากยิ่งขึ้น
ความขัดแย้งนี้สะท้อนถึงคำถามพื้นฐานเกี่ยวกับธรรมชาติของการจัดการทรัพยากรสาธารณะขนาดใหญ่ในสังคมไทย
กองทุนประกันสังคมมูลค่า 2.7 ล้านล้านบาทควรถูกบริหารจัดการเพื่อประโยชน์ของใคร การขาดความโปร่งใสในการบริหารจัดการหมายความว่าอย่างไร
และใครเป็นผู้ได้ประโยชน์จากความไม่โปร่งใสนั้น
แนวคิดสองแนวทางที่ตรงกันข้ามกำลังต่อสู้กัน
แนวทางหนึ่ง มองว่าระบบที่มีอยู่เดิมซึ่งอนุญาตให้มีการแบ่งปันผลประโยชน์ภายในกลุ่มที่กำหนด เป็นสิ่งที่ยอมรับได้และมีเสถียรภาพ
ในขณะที่อีกแนวทางหนึ่ง มุ่งเน้นว่าทรัพยากรสาธารณะต้องถูกจัดการอย่างโปร่งใส มีประสิทธิภาพ และเพื่อประโยชน์สูงสุดของผู้ประกันตนทั้งหมด ไม่ใช่เพียงกลุ่มผลประโยชน์บางกลุ่ม
ประสบการณ์จากประเทศที่มีระบบสวัสดิการที่เข้มแข็ง เช่น ประเทศในกลุ่มนอร์ดิกและเยอรมนี แสดงให้เห็นว่าความโปร่งใส การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และการตรวจสอบที่เข้มงวดเป็นรากฐานสำคัญของระบบประกันสังคมที่ยั่งยืน
กองทุนบำนาญของประเทศเหล่านี้ดำเนินการภายใต้หลักธรรมาภิบาลที่เข้มงวด มีการเปิดเผยข้อมูลอย่างครบถ้วน และผู้แทนของผู้ประกันตนมีบทบาทสำคัญในการกำหนดนโยบายและการตรวจสอบการดำเนินงาน
ที่สำคัญ ระบบเหล่านี้ไม่อนุญาตให้มีระบบนิเวศของความไม่โปร่งใสที่ทำให้เกิดการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวจากทรัพยากรสาธารณะ
หลักการเหล่านี้ไม่ใช่เพียงอุดมคติทางทฤษฎี แต่เป็นแนวปฏิบัติที่ได้รับการพิสูจน์แล้ว ว่าสามารถสร้างระบบที่ให้บริการประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพและยั่งยืน
ทางออกของสถานการณ์นี้จำเป็นต้องอาศัยความกล้าหาญในการยอมรับว่า ระบบเก่าที่อนุญาตให้มีความไม่โปร่งใสนั้นไม่ยั่งยืนและไม่เป็นธรรมต่อผู้ประกันตน
การสร้างกลไกการตรวจสอบที่สมดุลและมีประสิทธิภาพเป็นสิ่งจำเป็น
แต่มันต้องเป็นกลไกที่มุ่งสร้างความโปร่งใส ไม่ใช่กลไกที่มุ่งปกป้องผลประโยชน์กลุ่มเดิม
การเสนอให้มีการส่งผู้แทนครบทั้ง 14 ที่นั่งในการเลือกตั้งรอบหน้า รวมทั้งตัวแทนจากฝ่ายผู้ประกันตนและนายจ้าง อาจเป็นก้าวหนึ่งในการสร้างกลไกตรวจสอบถ่วงดุลที่แท้จริง
นอกจากนี้ การปฏิรูปโครงสร้างกฎหมายของสำนักงานประกันสังคมให้เป็นองค์กรที่มีความเป็นอิสระและมีธรรมาภิบาลที่เข้มแข็ง คล้ายกับกองทุนบำนาญของประเทศพัฒนาแล้ว เป็นสิ่งจำเป็นเพื่อป้องกันไม่ให้ระบบนิเวศของความไม่โปร่งใสกลับมาเกิดขึ้นอีก
การรักษาไว้ซึ่งกระบวนการประชาธิปไตยในการเลือกตั้งคณะกรรมการประกันสังคมเป็นประเด็นสำคัญที่เกี่ยวข้องกับอนาคตของผู้ประกันตนกว่า 15 ล้านคน และครอบครัวของพวกเขา
ระบบที่โปร่งใส เป็นธรรม และให้ความคุ้มครองอย่างเพียงพอไม่ใช่เพียงอุดมคติ
แต่เป็นสิทธิขั้นพื้นฐานที่ผู้ประกันตนพึงได้รับ การต่อสู้ระหว่างการปฏิรูปที่มุ่งสู่ความโปร่งใสกับความพยายามในการรักษาระบบนิเวศของความไม่โปร่งใสจะกำหนดอนาคตของสถาบันสำคัญนี้ ทุกภาคส่วนของสังคม ไม่ว่าจะเป็นพรรคการเมือง
องค์กรภาคประชาสังคม สื่อมวลชน และประชาชนทั่วไปจำเป็นต้องตระหนักว่า การยอมให้ระบบนิเวศของความไม่โปร่งใสดำรงอยู่ต่อไป หมายถึงการยอมให้ทรัพยากรสาธารณะถูกใช้เพื่อประโยชน์ของกลุ่มน้อย
แทนที่จะเป็นการสร้างความมั่นคงให้กับคนทำงานและครอบครัวของพวกเขาอย่างแท้จริง
