กาแฟดำ | สุทธิชัย หยุ่น
สัปดาห์ก่อนเขียนถึง “ปฏิรูประบบราชการ” หรือ “ปฏิรูปรัฐ” ของไทย ก็เกิดความคิดว่าควรจะส่องกล้องไปเรียนรู้จากประสบการณ์ของประเทศอื่น…ที่มีทั้งสำเร็จและล้มเหลว
เอาเข้าจริงๆ เรื่องปฏิรูประบบราชการไม่ใช่เรื่องใหม่ของโลกเพราะตลอดหลายสิบปีที่ผ่านมาแทบทุกประเทศต่างเผชิญโจทย์เดียวกัน
คือทำอย่างไรให้รัฐมีประสิทธิภาพมากขึ้น ใช้งบประมาณน้อยลง แต่ยังสามารถรับมือกับปัญหาที่ซับซ้อนขึ้นเรื่อยๆ ได้
ผมสำรวจแล้วสรุปว่าผลลัพธ์แต่ละประเทศกลับแตกต่างกันอย่างน่าสนใจ
บางประเทศสามารถลดขนาดของระบบราชการได้จริง พร้อมกับยกระดับคุณภาพบริการสาธารณะ
ในขณะที่บางประเทศลดจำนวนข้าราชการได้เพียงชั่วคราว ก่อนที่รัฐจะขยายตัวกลับมาในรูปแบบใหม่
บทเรียนเหล่านี้มีคุณค่าสำหรับเราอย่างยิ่งเพราะสะท้อนให้เห็นว่า ความสำเร็จของการปฏิรูปไม่ได้ขึ้นอยู่กับการลดจำนวนคน แต่อยู่ที่การเปลี่ยน “วิธีคิด” เกี่ยวกับบทบาทของรัฐอย่างแท้จริง
กรณีที่มักถูกอ้างถึงคือ แคนาดา ในช่วงกลางทศวรรษ 1990 เมื่อประเทศเผชิญวิกฤตการคลังอย่างรุนแรง หนี้สาธารณะพุ่งสูง การขาดดุลงบประมาณต่อเนื่อง และความเชื่อมั่นของนักลงทุนลดลง
รัฐบาลขณะนั้นตัดสินใจปฏิรูปภาครัฐครั้งใหญ่ภายใต้ชื่อ Program Review ซึ่งไม่ได้เริ่มต้นจากการกำหนดว่าจะลดข้าราชการกี่คน แต่เริ่มจากการถามว่ารัฐบาลกลางควรทำหน้าที่อะไรบ้าง
และมีภารกิจใดที่ควรยุติหรือถ่ายโอนให้ระดับมณฑลหรือภาคเอกชน
ผมไปค้นดูก็เจอคำถามที่ใช้ใน Program Review ที่น่าสนใจอย่างยิ่ง
เขาไม่ได้ถามเพียงว่า “งานนี้มีประสิทธิภาพหรือไม่” แต่ถามว่า “รัฐบาลจำเป็นต้องทำงานนี้หรือไม่”
หากคำตอบคือไม่จำเป็น งานนั้นก็ถูกยกเลิก ไม่ใช่เพียงปรับปรุงเมื่อภารกิจลดลง
ผลที่ตามมาคือหน่วยงานบางแห่งถูกควบรวมหรือยุบเลิก และจำนวนบุคลากรก็ลดลงตามมาอย่างที่ควรจะเป็น
ในระยะสั้น ตอนนั้นแคนาดาประสบความสำเร็จอย่างมาก เพราะสามารถลดรายจ่ายภาครัฐและพลิกฐานะการคลังของประเทศได้
แต่เมื่อเวลาผ่านไปกว่าสิบปี นักวิชาการกลับพบว่าการจ้างงานภาครัฐเริ่มขยายตัวอีกครั้ง
สาเหตุสำคัญไม่ใช่เพราะการปฏิรูปล้มเหลว หากเป็นเพราะรัฐต้องเผชิญภารกิจใหม่ๆ ทั้งด้านความมั่นคง เทคโนโลยี และบริการสังคม
บทเรียนจากแคนาดาจึงไม่ใช่ว่า “การลดคนไม่ได้ผล” หากคือรัฐไม่มีขนาดที่ตายตัวเพราะขนาดของรัฐต้องเปลี่ยนแปลงตามภารกิจที่สังคมมอบหมาย
สิ่งสำคัญคือการทบทวนภารกิจอย่างต่อเนื่อง ไม่ใช่การลดกำลังคนเพียงครั้งเดียวแล้วถือว่าการปฏิรูปเสร็จสิ้น
นิวซีแลนด์ คือกรณีศึกษาของการเปลี่ยนปรัชญาการบริหารรัฐทั้งระบบ หลังเผชิญวิกฤตเศรษฐกิจในทศวรรษ 1980
รัฐบาลไม่ได้เพียงลดงบประมาณ แต่เปลี่ยนวิธีคิดทั้งหมดเกี่ยวกับการทำงานของภาครัฐ
หน่วยงานจำนวนมากถูกแยกบทบาทระหว่าง “ผู้กำหนดนโยบาย” กับ “ผู้ให้บริการ” อย่างชัดเจน
มีการกำหนดผลลัพธ์ที่ต้องส่งมอบแทนการวัดจากจำนวนกิจกรรม และเปิดโอกาสให้ภาคเอกชนเข้ามาแข่งขันในการให้บริการสาธารณะบางประเภท
แต่ประสบการณ์ของนิวซีแลนด์ก็สะท้อนอีกด้านหนึ่งว่า การเน้นประสิทธิภาพมากเกินไปอาจทำให้รัฐสูญเสียความสามารถในการบูรณาการนโยบาย เมื่อแต่ละหน่วยงานต่างมุ่งตอบตัวชี้วัดของตนเอง การทำงานข้ามหน่วยงานกลับยากขึ้น
รัฐบาลนิวซีแลนด์จึงต้องปฏิรูปอีกระลอกในช่วงหลัง เพื่อสร้างความร่วมมือระหว่างหน่วยงานและกลับมาให้ความสำคัญกับเป้าหมายระดับประเทศมากกว่าประสิทธิภาพของแต่ละองค์กร
นี่คือจุดกำเนิดของแนวคิด Whole-of-Government (รัฐบาลในภาพรวม) ซึ่งต่อมากลายเป็นมาตรฐานของประเทศสมาชิก OECD จำนวนมาก
หากมีประเทศใดแสดงให้เห็นว่าการปฏิรูปภาครัฐในยุคดิจิทัลไม่ใช่เรื่องของการซื้อคอมพิวเตอร์ แต่คือการออกแบบรัฐใหม่ ประเทศนั้นคือ เอสโตเนีย
หลังได้รับเอกราชจากสหภาพโซเวียต เอสโตเนียไม่ได้สร้างระบบราชการแบบเดิมขึ้นมาใหม่ แต่เลือกสร้าง “รัฐดิจิทัล” ตั้งแต่ต้น
หลักการสำคัญคือ ประชาชนไม่ควรถูกขอข้อมูลซ้ำสองครั้ง หากรัฐมีข้อมูลอยู่แล้ว หน่วยงานต้องแลกเปลี่ยนข้อมูลกันเอง ไม่ใช่ให้ประชาชนเป็นผู้ขนเอกสารระหว่างหน่วยงาน
แนวคิดที่เรียกว่า Once-Only Principle (หลักการครั้งเดียวเท่านั้น) ทำให้บริการภาครัฐแทบทั้งหมดสามารถดำเนินการผ่านระบบดิจิทัล
ตั้งแต่การเสียภาษี การจดทะเบียนธุรกิจ การเลือกตั้ง ไปจนถึงการเข้าถึงเวชระเบียน
ผลลัพธ์ที่สำคัญที่สุดไม่ใช่เพียงการลดเจ้าหน้าที่ แต่คือการลด “ขั้นตอน” เมื่อขั้นตอนหายไป ความจำเป็นในการใช้บุคลากรก็ลดลงเอง
นี่คือบทเรียนที่ไทยเราควรตระหนัก การใช้ AI หรือเทคโนโลยีไม่ใช่การนำเครื่องมือใหม่ไปใส่ในระบบเดิม แต่ต้องกล้าถามว่ากระบวนการใดควรถูกยกเลิก ไม่ใช่เพียงทำให้เร็วขึ้น
เพราะการทำระบบราชการที่ซับซ้อนให้เป็นดิจิทัล ไม่ได้ทำให้รัฐทันสมัย หากเพียงเปลี่ยนจากการต่อคิวหน้าช่องบริการ มาเป็นการต่อคิวบนหน้าจอเท่านั้น
อีกประเทศที่น่าสนใจคือ สิงคโปร์ ซึ่งมักถูกเข้าใจผิดว่าเป็นประเทศที่มีระบบราชการขนาดเล็ก
ความจริงแล้ว สิงคโปร์ไม่ได้ลดบทบาทของรัฐ แต่สร้างรัฐที่มีขีดความสามารถสูง (High-Capacity State)
รัฐบาลลงทุนอย่างต่อเนื่องในการพัฒนาบุคลากร ดึงคนเก่งเข้าสู่ภาครัฐ จ่ายค่าตอบแทนที่แข่งขันกับภาคเอกชน และใช้ข้อมูลเป็นฐานของการตัดสินใจแทบทุกด้าน
หัวใจของความสำเร็จจึงไม่ใช่จำนวนข้าราชการ แต่คือคุณภาพของสถาบันรัฐ
สิงคโปร์เลือกให้รัฐทำเฉพาะเรื่องที่มีความสำคัญเชิงยุทธศาสตร์ เช่น การวางผังเมือง การพัฒนาทุนมนุษย์ การลงทุนด้านเทคโนโลยี และการสร้างขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ
ขณะเดียวกันก็เปิดพื้นที่ให้ตลาดทำหน้าที่ในกิจกรรมที่ตลาดทำได้ดีกว่า
กรณีของสิงคโปร์จึงสะท้อนว่า เป้าหมายของการปฏิรูปไม่ใช่ Small Government หากคือ Capable Government หรือรัฐที่มีสมรรถนะสูง เพราะรัฐที่เล็กแต่ไร้ประสิทธิภาพก็อาจสร้างความเสียหายได้มากพอๆ กับรัฐที่ใหญ่แต่ล่าช้า
ช่วงหลังนี้ กรณีที่ถูกกล่าวถึงมากที่สุดในช่วงปีที่ผ่านมาคือ เวียดนาม ซึ่งกำลังดำเนินการปฏิรูประบบราชการครั้งใหญ่
ตั้งแต่ลดจำนวนกระทรวง ควบรวมหน่วยงาน ลดจำนวนจังหวัด และยกเลิกการบริหารระดับอำเภอ หลายคนจึงเสนอว่าไทยควรเดินตามแนวทางเดียวกัน
แต่สิ่งที่ควรเรียนรู้จากเวียดนามไม่ใช่จำนวนกระทรวงหรือจำนวนจังหวัด หากคือ “ลำดับของการปฏิรูป”
เวียดนามเริ่มต้นจากการตัดสินใจว่า รัฐควรมีโครงสร้างแบบใดจึงจะรองรับยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศ
จากนั้นจึงปรับองค์กรและกำลังคนให้สอดคล้องกับโครงสร้างใหม่
กล่าวอีกนัยหนึ่ง เวียดนามไม่ได้เริ่มจากการลดคน แต่เริ่มจากการออกแบบรัฐใหม่
แน่นอนว่า ประเทศไทยไม่สามารถลอกแบบเวียดนามได้ทั้งหมด เพราะบริบททางการเมือง ระบบกฎหมาย และระดับการกระจายอำนาจแตกต่างกันอย่างมาก
แต่สิ่งที่ควรนำมาปรับใช้คือความกล้าที่จะตั้งคำถามกับโครงสร้างที่มีอยู่ ไม่ถือว่ากระทรวง กรม จังหวัด หรือหน่วยงานใดเป็นสิ่งศักดิ์สิทธิ์ที่แตะต้องไม่ได้
บทเรียนจากต่างประเทศจึงไม่ได้บอกประเทศไทยว่า “ต้องทำเหมือนใคร” หากกำลังเตือนว่า
การปฏิรูปรัฐไม่ใช่โครงการลดต้นทุน แต่เป็นกระบวนการออกแบบความสัมพันธ์ใหม่ระหว่างรัฐกับประชาชน
และเมื่อโจทย์ถูกตั้งไว้ในระดับนี้ คำถามของการปฏิรูปก็จะไม่ใช่อีกต่อไปว่า “จะลดคนได้กี่คน” แต่จะเป็นว่า “ประเทศไทยต้องการรัฐแบบใดเพื่อรับมือกับโลกอีกสามสิบปีข้างหน้า”
กลับไปดูรายละเอียดของแผนปฏิรูประบบราชการที่รองนายกฯ ปกรณ์ นิลประพันธ์ นำเสนอสู่สาธารณะในช่วงนี้ก็ยังเน้นไปที่การลดจำนวน (30,000 คนใน 8 ปี) แต่ยังไม่ได้มีเป้าหมายชัดเจนว่ารัฐควรจะทำหรือไม่ทำอะไร
ที่ผมยังสงสัยอีกเรื่องคือ นี่เป็นแผนที่รองนายกฯ ปกรณ์ร่างขึ้นมาและเสนอคณะรัฐมนตรีให้ผ่าน “กรอบ” นโยบายนี้ แต่ผมยังไม่ได้ยินว่านายกฯ อนุทิน ชาญวีรกูล ซึ่งเป็นผู้ที่ต้องแสดง “เจตจำนงอันแน่วแน่ทางการเมือง” (political will) ที่จะปฏิรูปใหญ่นั้นจะ “เอาจริงเอาจัง” เพียงใด
เพราะหากขาดความกล้าหาญทางการเมืองแล้ว ที่รองนายกฯ ปกรณ์นำเสนอต่อสาธารณะมาตลอดนั้นก็เป็นเพียง “แนวคิด” เท่านั้น
ยังไม่อาจจะคาดได้ว่าการเปลี่ยนแปลงอย่างเป็นรูปธรรมจะเกิดขึ้นได้อย่างเป็นรูปธรรมเลย!
