สองปีที่พิสูจน์ ว่าการเมืองเรื่องสวัสดิการ คือการเมืองของคนธรรมดา

คอลัมน์ ฝนไม่ถึงดิน
โดย ษัษฐรัมย์ ธรรมบุษดี

• อ่านบทความทั้งหมดของ ษัษฐรัมย์ ธรรมบุษดี คลิกที่นี่

วันที่ 13 กุมภาพันธ์ 2568 คือวันสุดท้ายของวาระบอร์ดประกันสังคมชุดที่มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งทีมประกันสังคมก้าวหน้าคว้าชัยชนะไปถึง 6 ใน 7 ที่นั่งในปี 2566

ตลอดสองปีที่ผ่านมา งานของบอร์ดชุดนี้ไม่ได้เป็นเพียงการบริหารกองทุนขนาด 2.7 ล้านล้านบาท

หากแต่เป็นการพิสูจน์คำอธิบายที่ว่า ทรัพยากรที่รั่วไหลในระบบราชการและการลงทุนที่ขาดความโปร่งใส สามารถถูกแปลงเป็นสิทธิประโยชน์ที่จับต้องได้สำหรับผู้ประกันตนนับล้านคน

หากมีเจตจำนงทางการเมืองที่ชัดเจนพอ

ความสำเร็จที่เป็นรูปธรรมที่สุดชิ้นหนึ่งคือการยุติงบประมาณปฏิทินที่สะสมมาเกือบสิบปี และนำเงิน 400 ล้านบาทนั้นมาเป็นสิทธิผ่าฟันคุดสำหรับผู้ประกันตนทุกคน

การกระทำนี้ดูเล็กน้อยในเชิงตัวเลข แต่มีความหมายเชิงหลักการอย่างลึกซึ้ง

เพราะการรักษาทันตกรรมเป็นต้นทุนที่คนงานรายได้น้อยมักถูกบังคับให้ตัดทิ้งเป็นอันดับแรก เมื่อเงินในกระเป๋าไม่พอ ฟันคุดที่ปล่อยทิ้งไว้ไม่ใช่แค่ความเจ็บปวด แต่นำไปสู่การติดเชื้อ การขาดงาน และวงจรค่าใช้จ่ายที่ยิ่งกดดันชีวิตคนทำงานลงไปอีก

สิทธิผ่าฟันคุดจึงไม่ใช่ของขวัญเชิงสัญลักษณ์ แต่เป็นการตัดวงจรความเปราะบางทางสุขภาพของแรงงานอย่างตรงจุด

ในด้านสิทธิประโยชน์สำหรับแรงงานนอกระบบ การตัดงบฯ ฟุ่มเฟือยอย่างชุดเสื้อและหมวกที่สะสมมาหลายสิบล้านบาท ดูเหมือนเป็นเรื่องเล็กน้อย แต่นัยสำคัญอยู่ที่ว่าเงินเหล่านั้นถูกโอนไปเพิ่มค่าเดินทางไปพบแพทย์และค่าชดเชยทุพพลภาพสำหรับผู้ประกันตนมาตรา 40 ซึ่งก็คือกลุ่มผู้ประกอบอาชีพอิสระและแรงงานนอกระบบที่ไม่มีนายจ้างรองรับ

คนกลุ่มนี้เป็นคนที่เปราะบางที่สุดในระบบประกันสังคมไทย

การเพิ่มค่าเดินทางไปพบแพทย์จึงมีความหมายตรงตัวว่า คนที่ป่วยแล้วไม่มีเงินค่ารถ จะได้ไปพบแพทย์ได้จริง

ไม่ใช่ต้องนอนรอให้อาการหนักขึ้นจนต้องเข้าห้องฉุกเฉิน ซึ่งต้นทุนทั้งต่อผู้ป่วยและต่อระบบสาธารณสุขสูงกว่าการดูแลเชิงป้องกันอย่างเทียบไม่ได้

การเพิ่มสิทธิประกันการว่างงานให้กับคน 90,000 คน โดยใช้งบฯ ซ่อมบำรุงระบบ IT เก่าที่ค้างสะสมกว่า 1,000 ล้านบาท สะท้อนปัญหาเชิงโครงสร้างที่ลึกกว่านั้น

กองทุนสาธารณะมักสะสม “งบฯ ค้าง” ในหมวดที่ตรวจสอบยากและไม่มีผู้เสียหายที่มองเห็นได้ชัดเจน

เงินพวกนี้จึงกลายเป็นแหล่งรั่วไหลที่เงียบงัน

การนำเงินเหล่านั้นมาเป็นหลักประกันยามตกงานสำหรับเก้าหมื่นคน ไม่เพียงช่วยครอบครัวผู้ได้รับประโยชน์โดยตรง

แต่ยังมีผลทางเศรษฐกิจในวงกว้าง เพราะสิทธิประกันการว่างงานที่ครอบคลุมกว่าเดิมช่วยรักษาอำนาจซื้อในช่วงวิกฤต

ลดความจำเป็นที่แรงงานต้องยอมรับงานที่ค่าจ้างต่ำกว่าที่ควรเป็นเพียงเพราะสิ้นหวัง

แต่การต่อสู้ที่เข้มข้นและมีผลกระทบในระยะยาวที่สุด เกิดขึ้นในสมรภูมิการลงทุน บอร์ดชุดนี้สกัดแผนลงทุนสินทรัพย์นอกตลาดที่ขาดความโปร่งใสมูลค่าสูงถึง 100,000 ล้านบาท

ความสำคัญของเรื่องนี้ต้องอธิบายให้ชัดว่า การลงทุนสินทรัพย์นอกตลาดโดยปราศจากกลไกตรวจสอบ คือกลไกที่ทั่วโลกยอมรับแล้วว่าเป็นช่องทางที่กองทุนสาธารณะถูกนำไปรับใช้ผลประโยชน์เอกชน โดยที่ผู้ประกันตนไม่รู้เห็น และมักพบความเสียหายก็ต่อเมื่อสายเกินไป

เงิน 100,000 ล้านบาทที่สกัดไว้ได้ และนำมาเพิ่มบำนาญให้กับ 570,000 คน จึงไม่ใช่แค่ตัวเลขเดียวที่ควรพิจารณา

แต่ยังรวมถึงความเสี่ยงที่ถูกขจัดออกจากพอร์ตการลงทุนทั้งหมด

และแผนกรอบการลงทุนใหม่ที่ตั้งเป้าผลตอบแทน 5-6% ต่อปีพร้อมกลไกตรวจสอบอย่างเป็นระบบ

คือการวางรากฐานที่จะส่งผลต่อผู้ประกันตนไปอีกหลายทศวรรษ

ประสบการณ์ของไทยไม่ได้เป็นเรื่องโดดเดี่ยวในโลก ทั่วโลกมีบทเรียนที่น่าศึกษาเกี่ยวกับการกำกับดูแลกองทุนสาธารณะและการเมืองบำนาญ

ในสวีเดน การปฏิรูประบบบำนาญครั้งใหญ่ในปี ค.ศ.1998 เกิดขึ้นหลังจากวิกฤตการณ์ทางการเงินในต้นทศวรรษ 1990 ที่ทำให้รัฐบาลตระหนักว่าระบบที่สัญญาสิทธิประโยชน์แบบตายตัวโดยไม่มีกลไกตรวจสอบความยั่งยืน จะนำไปสู่หายนะในระยะยาว

โมเดลสวีเดนตอบสนองด้วยการสร้างกองทุน AP Funds ที่มีคณะกรรมการอิสระ กรอบการลงทุนที่โปร่งใส และรายงานสาธารณะที่ตรวจสอบได้

บทเรียนสำคัญจากสวีเดนคือ ความยั่งยืนของระบบบำนาญไม่ได้ขึ้นกับตัวเลขเพียงอย่างเดียว แต่ขึ้นกับความเชื่อมั่นของสาธารณชนที่มีต่อกระบวนการตัดสินใจ

ในนอร์เวย์ กองทุน Government Pension Fund Global หรือที่รู้จักกันในนาม “กองทุนน้ำมัน” ซึ่งมีขนาดใหญ่ที่สุดในโลก วางหลักการการลงทุนที่เรียกว่า “Ethical Guidelines” โดยมีคณะกรรมการจริยธรรมอิสระทำหน้าที่คัดกรองการลงทุนที่ขัดต่อหลักสิทธิมนุษยชนและความยั่งยืน

สิ่งที่น่าสังเกตคือ นอร์เวย์ไม่ได้เลือกระหว่าง “ผลตอบแทนสูง” กับ “ความรับผิดชอบ”

แต่พิสูจน์ให้เห็นว่าทั้งสองสามารถเดินไปด้วยกันได้หากมีกรอบกำกับดูแลที่เข้มแข็ง ซึ่งสอดคล้องกับทิศทางที่คณะกรรมการที่มาจากการเลือกตั้งชุดนี้วางไว้อย่างชัดเจน

กลับมาที่ประเทศไทย บทบาทของผู้เขียนในฐานะสมาชิกผู้ก่อตั้งพรรคอนาคตใหม่ ผู้เขียนนโยบายรัฐสวัสดิการและร่างพระราชบัญญัติแรงงานและบำนาญในปี 2562 บ่งชี้ว่านี่ไม่ใช่ความสำเร็จของปัจเจกบุคคล

หากแต่เป็นผลผลิตของขบวนการที่สั่งสมมานานกว่าทศวรรษ

เครือข่ายของ ส.ส. และอดีต ส.ส. ที่ยึดมั่นในหลักการรัฐสวัสดิการอีกนับร้อยคน คือโครงสร้างพื้นฐานทางการเมืองที่ทำให้การเปลี่ยนแปลงระดับนโยบายเป็นไปได้

ความท้าทายที่รออยู่ข้างหน้าคือการปกป้องกติกาการเลือกตั้งบอร์ดประกันสังคมที่มีอยู่เดิม เพราะมีร่างระเบียบที่อาจลดทอนสิทธิการลงคะแนนและเปิดโอกาสให้ผู้มีอิทธิพลภายนอกเข้ามาครอบงำกระบวนการที่ควรเป็นของผู้ประกันตนโดยตรง

สิ่งที่เกิดขึ้นในสองปีนี้จึงเป็นการสาธิตให้เห็นว่า “End Game” ของการปฏิรูปสวัสดิการไม่ใช่แค่การเปลี่ยนตัวเลขในเอกสารนโยบาย

แต่คือการสร้างรากฐานประชาธิปไตยในการกำกับดูแลกองทุนสาธารณะ

ซึ่งตรงกับสิ่งที่นักวิชาการอย่าง G?sta Esping-Andersen เรียกว่า “การเมืองต่อต้านการถดถอย” ที่ว่า เมื่อสถาบันสวัสดิการสร้างฐานผู้ได้ประโยชน์ที่กว้างพอ มันจะสร้างแรงต้านทางการเมืองต่อการถูกรื้อถอนในอนาคต

“ผลส้มผลเดียวกัน” เมื่อได้กระจายให้ประชาชนชิมรสย่อมรสหวาน

แต่มันอาจฝืดคอสำหรับผู้ที่เคยกินส่วนที่เกินไว้คนเดียว

นั่นคือแรงเสียดทานที่ทุกกระบวนการปฏิรูปสวัสดิการทั่วโลกต้องเผชิญ

แต่ในท้ายที่สุด ประวัติศาสตร์ของรัฐสวัสดิการก็แสดงให้เห็นซ้ำแล้วซ้ำเล่าว่า

ฝ่ายที่ยืนหยัดเคียงข้างคนธรรมดา มักเป็นฝ่ายที่ประวัติศาสตร์จดจำ