รัฐพันลึกประกันสังคม : กลยุทธ์สองแผนเพื่อล้างบางการปฏิรูป
คอลัมน์ ฝนไม่ถึงดิน
โดย ษัษฐรัมย์ ธรรมบุษดี
ในแวดวงการบริหารนโยบายสาธารณะ มักมีบทเรียนที่ถูกมองข้ามอยู่บทหนึ่ง
นั่นคือ กระบวนการต่อต้านการปฏิรูปไม่ได้เกิดขึ้นจากความบังเอิญ หากแต่มีการออกแบบอย่างเป็นระบบ
ประกันสังคมไทยภายใต้กองทุนมูลค่ากว่า 2.9 ล้านล้านบาท ที่คุ้มครองผู้ประกันตนกว่า 15 ล้านคน กำลังเผชิญกับปรากฏการณ์ดังกล่าวในรูปแบบที่ชัดเจนที่สุดครั้งหนึ่ง
นับตั้งแต่ทีมประกันสังคมก้าวหน้าสามารถกวาดที่นั่งในคณะกรรมการประกันสังคมได้ถึง 6 จาก 7 ที่นั่งในการเลือกตั้งเดือนธันวาคม 2566 สัญญาณของการต้านทานจากระบบราชการและกลุ่มผลประโยชน์เดิมก็ปรากฏให้เห็นอย่างต่อเนื่อง
สิ่งที่เรากำลังเผชิญในขณะนี้คือยุทธศาสตร์สองแผนที่ซ้อนทับกัน ซึ่งขอเรียกว่า “แผน A” และ “แผน B”
โดยแต่ละแผนล้วนมุ่งเป้าหมายเดียวกัน คือทำให้การปฏิรูปล่าช้า ลดทอนอำนาจของบอร์ดที่มาจากการเลือกตั้ง
และเปิดช่องให้งบประมาณบริหารจำนวนมหาศาลไหลกลับสู่กลุ่มเดิม
แผน A : ระเบียบเลือกตั้ง
กำแพงที่สร้างขึ้นเพื่อกีดกัน
ระเบียบว่าด้วยการเลือกตั้งกรรมการประกันสังคมคือจุดเริ่มต้นของยุทธศาสตร์นี้
การออกแบบระเบียบอย่างล่าช้าและซับซ้อนมีวัตถุประสงค์ชัดเจนในการยื้อเวลาให้นานที่สุดเท่าที่เป็นไปได้
ลักษณะดังกล่าวไม่ต่างจากการแก้ไขรัฐธรรมนูญในช่วงการยุบสภา
ซึ่งแม้มองจากมุมไหนก็รู้ว่าไม่ชอบธรรมทางการเมือง แต่มันก็เกิดขึ้น และเมื่อเกิดขึ้นแล้ว ความเสียหายระยะสั้นที่เกิดจากเสียงวิพากษ์วิจารณ์นั้นถูกคำนวณไว้แล้วว่าลดทอนอำนาจของผู้ประกันตน และมีแรงเสียดทานมหาศาล
กระนั้นก็ตาม ผู้ออกแบบยุทธศาสตร์นี้รู้ดีว่าแผน A มีความเสี่ยง
หากระเบียบที่เลือกปฏิบัติเกินไปถูกท้าทายทางกฎหมาย หรือแรงกดดันทางการเมืองทำให้ต้องถอย การเลือกตั้งก็อาจเกิดขึ้นได้ในที่สุด
มองจากดาวอังคารก็รู้ว่าต้องมีแผน B
และแผน B นั้นถูกออกแบบมาให้ทำงานควบคู่กันไปตลอดเวลาอยู่แล้ว
แผน B : หน้าต่างงบประมาณ
อ้อยเข้าปากช้างก่อนบอร์ดใหม่มาถึง
แม้ทีมประกันสังคมก้าวหน้าจะชนะการเลือกตั้ง แต่กลไกการแต่งตั้งทำให้กว่าจะมีผลจริงก็ต้องใช้เวลาอีกนาน
หากการเลือกตั้งเกิดขึ้นในเดือนกรกฎาคม 2568 กระบวนการตรวจสอบ ประกาศผล และแต่งตั้งกรรมการชุดใหม่จะดำเนินไปจนถึงประมาณเดือนสิงหาคม
นั่นหมายความว่าจะมีช่วงรักษาการยาวนานอย่างน้อย 6 เดือน
ซึ่งในช่วงเวลานี้เองคือโอกาสทอง
งบประมาณบริหารสำนักงานประกันสังคมในปีงบประมาณ 2570 มีมูลค่ารวมกว่า 5,500 ล้านบาท ครอบคลุมค่าใช้จ่ายด้านระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ ยานพาหนะ ระบบดับเพลิง เครื่องแบบพนักงาน สูท หมวก ปฏิทิน รวมถึงรายการจัดซื้อจัดจ้างอื่นๆ อีกจำนวนมาก งบประมาณเหล่านี้จะถูก “ชง” ผ่านคณะอนุกรรมการและสำนักงานในช่วงต้นปี 2569 เพื่อให้คณะกรรมการบอร์ดประกันสังคมอนุมัติสำหรับปีงบ 2570
ในช่วงที่บอร์ดอยู่ในสถานะรักษาการหรือชุดเก่ายังไม่พ้นวาระ สำนักงานมีข้ออ้างสารพัดในการเร่งผ่านวาระเหล่านี้ ไม่ว่าจะเป็น “ความจำเป็นเร่งด่วน” “ความต่อเนื่องของการบริการ” หรือ “ภาระผูกพันตามสัญญาเดิม”
และแม้บอร์ดจะพยายามตั้งคำถามหรือชะลอวาระ ข้าราชการก็สามารถ “ดื้อตาใส” ได้โดยอ้างอำนาจตามกฎหมายของสำนักงาน
และสถานการณ์นี้ไม่ใช่การคาดการณ์เชิงทฤษฎี หากแต่มีบทเรียนสดจากปี 2567 รองรับอย่างชัดเจน
ปี 2567 คือปีแรกที่ทีมประกันสังคมก้าวหน้าเข้าสู่ตำแหน่งกรรมการ แต่สิ่งที่พบในทันทีคือ กรอบงบประมาณบริหารสำนักงานส่วนใหญ่ถูกวางและผูกมัดไว้เรียบร้อยแล้วก่อนที่บอร์ดชุดใหม่จะมีอำนาจทำงานจริง
กระบวนการแต่งตั้ง ตรวจสอบคุณสมบัติ และประกาศผลล่าช้า ทำให้กว่าบอร์ดชุดใหม่จะสามารถเข้าประชุมและลงมติในวาระสำคัญได้อย่างมีนัยสำคัญ ก็ล่วงเข้าสู่ช่วงครึ่งหลังของปีงบประมาณแล้ว
นั่นหมายความว่า ในทางปฏิบัติ บอร์ดใหม่ “รับช่วงต่อ” กรอบรายจ่ายที่ถูกออกแบบโดยระบบเดิม มีอำนาจตั้งคำถาม แต่แทบไม่มีช่องทางพลิกสถานการณ์ได้ทันในปีนั้น
ด้วยข้อจำกัดนี้เอง การที่ทีมก้าวหน้าสามารถตัดงบปฏิทินและนำ 400 ล้านบาทมาเพิ่มสิทธิทันตกรรมได้จึงถือเป็นความสำเร็จที่ฝืนกระแส ไม่ใช่สถานการณ์ปกติ
และนี่คือเหตุผลที่ปี 2569-2570 น่าเป็นห่วงอย่างยิ่ง
เพราะรูปแบบเดิมกำลังถูกนำมาใช้ซ้ำ แต่คราวนี้มีการออกแบบให้แนบเนียนและเป็นระบบกว่าเดิม
หากการเลือกตั้งเกิดขึ้นในเดือนกรกฎาคม 2569 และบอร์ดชุดใหม่เริ่มทำงานจริงในเดือนสิงหาคมหรือกันยายน กรอบงบประมาณปี 2570 กว่า 5,500 ล้านบาทก็อาจถูกผลักดันและผ่านการอนุมัติในช่วงรักษาการหรือในช่วงที่บอร์ดใหม่ยังไม่ทันตั้งหลักได้
ซ้ำรอยปี 2567 อย่างสมบูรณ์แบบ
ความลับในงบประมาณ
ที่ไม่ต้องรายงานต่อสาธารณะ
ประเด็นสำคัญที่สาธารณชนมักไม่ทราบคือ งบประมาณบริหารสำนักงานประกันสังคมไม่ได้ผ่านกระบวนการตรวจสอบจากคณะกรรมาธิการงบประมาณของรัฐสภา
ไม่มีการพิจารณาในชั้นสภา
ไม่มีการเปิดเผยต่อสาธารณะในแบบเดียวกับงบประมาณแผ่นดิน
เพราะประกันสังคมบริหารภายใต้โครงสร้างกองทุนอิสระ กระบวนการอนุมัติจึงจบลงที่คณะกรรมการประกันสังคม ซึ่งเป็นกลไกกำกับดูแลสูงสุดและชั้นเดียว
นี่คือเหตุผลที่บอร์ดมีความสำคัญยิ่งกว่าที่คิด
เมื่อบอร์ดอ่อนแอหรืออยู่ในช่วงสุญญากาศอำนาจ ช่องว่างดังกล่าวก็เปิดกว้างสำหรับการอนุมัติรายการที่ไม่คุ้มค่า ซ้ำซ้อน หรือไม่โปร่งใส
แต่ละรายการล้วนดูสมเหตุสมผลในตัวมันเอง ไม่ว่าจะเป็นระบบ IT ที่ “จำเป็นต้องอัพเกรด”
รถยนต์สำนักงานที่ “ครบอายุใช้งาน” หรือเครื่องแบบพนักงานที่ “ต้องปรับตามมาตรฐานใหม่”
แต่เมื่อรวมกันแล้ว มูลค่าที่สูญไปจากเงินสมทบของแรงงานกลับมหาศาล ในปีงบประมาณ 2568 คณะกรรมการจากทีมประกันสังคมก้าวหน้า ซึ่งต้องรอถึงหนึ่งปีปฏิทินจึงจะวางกรอบงบประมาณได้ สามารถตัดลดงบประมาณปฏิทินที่ไม่จำเป็นได้ และนำเงินกว่า 400 ล้านบาทที่ประหยัดได้นั้นไปเพิ่มสิทธิประโยชน์ทันตกรรมให้แก่ผู้ประกันตน
นี่คือหลักฐานเชิงประจักษ์ว่า “สิทธิประโยชน์ การบริหาร และการลงทุน” ล้วนสัมพันธ์กัน การประหยัดในส่วนบริหารที่ไม่จำเป็นแปลงโดยตรงเป็นสิทธิประโยชน์ที่จับต้องได้สำหรับผู้ประกันตนกว่า 15 ล้านคน
ยุทธศาสตร์หยิบเบี้ยใกล้มือ
ความชาญฉลาดของยุทธศาสตร์สองแผนนี้อยู่ที่การใช้ประโยชน์จากโครงสร้างสถาบันที่มีอยู่อย่างเต็มที่
แผน A ใช้อำนาจในการกำหนดระเบียบซึ่งอยู่ในมือฝ่ายบริหาร
แผน B ใช้ความได้เปรียบของช่วงเปลี่ยนผ่าน ทั้งสองแผนไม่ได้ฝ่าฝืนกฎหมาย หากแต่ใช้กฎหมายอย่างสุดขีด ซึ่งทำให้การโต้แย้งทางกฎหมายทำได้ยากและใช้เวลานาน
ยิ่งไปกว่านั้น การดำเนินการแต่ละขั้นตอนถูกจัดเรียงให้ดูเป็น “กระบวนการปกติ” สาธารณชนจะมองว่านี่คือความล่าช้าของระบบราชการตามปกติ ไม่ใช่ยุทธศาสตร์เชิงรุก
การตั้งคำถามต่อแต่ละรายการแยกกันก็ดูเหมือนเรื่องเล็กน้อย แต่ผลรวมของมันทั้งหมดคือ การที่กองทุน 2.9 ล้านล้านบาทยังอยู่ภายใต้อิทธิพลของกลุ่มที่คุ้นเคยกับการบริหารแบบเดิม
บทเรียนที่สำคัญที่สุดจากสถานการณ์นี้คือ ชัยชนะในการเลือกตั้งเป็นเพียงจุดเริ่มต้น ไม่ใช่จุดสิ้นสุดของการต่อสู้เพื่อการปฏิรูป
การเปลี่ยนแปลงเชิงสถาบันในระบบประกันสังคมต้องการสามสิ่งพร้อมกัน
ได้แก่ อำนาจตามกฎหมายที่ชัดเจนของบอร์ด
ความโปร่งใสของงบประมาณบริหารสำนักงานที่เปิดให้ตรวจสอบได้
และการมีส่วนร่วมของสาธารณชนที่เข้าใจว่าเงินสมทบของตนถูกใช้อย่างไร
ในระบบที่งบประมาณบริหารกว่า 5,500 ล้านบาทต่อปีผ่านการอนุมัติภายในโดยไม่มีการตรวจสอบจากภายนอก
การรักษาบอร์ดที่เป็นอิสระและเข้มแข็งไว้จึงมีความสำคัญยิ่งยวด
ไม่ใช่เพื่อแค่ตัวเลขในงบดุล แต่เพราะทุก ๆ 100 ล้านบาทที่ประหยัดได้จากการบริหารที่มีประสิทธิภาพ แปลงได้เป็นการขยายสิทธิรักษาพยาบาล เพิ่มเงินสงเคราะห์บุตร หรือปรับสูตรคำนวณบำนาญที่เป็นธรรมมากขึ้นสำหรับผู้ประกันตนกว่า 570,000 คนที่รอการปฏิรูปสูตร CARE อยู่ (ล่าสุดวันที่ 17 ก.ค. 2569 ครม. ไฟเขียวบำนาญสูตร CARE ประกันสังคมเรียบร้อยแล้ว เตรียมออกประกาศราชกิจจานุเบกษาเพื่อบังคับใช้)
รัฐพันลึกไม่ได้ต้องการทรัพยากรมาก สิ่งที่มันต้องการคือเวลา และเวลาในระบบราชการถูกแปลงเป็นงบประมาณและอำนาจได้ตลอดเวลา
การเข้าใจกลไกนี้อย่างถ่องแท้คือเงื่อนไขพื้นฐานในการปกป้องเจตนารมณ์ของการปฏิรูปที่ผู้ประกันตน
