แพทย์ พิจิตร : ว่าด้วยมาตรา 5 ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560

คราวที่แล้วผู้เขียนสัญญาว่าจะเขียนเกี่ยวกับข้อสังเกตของของ Sir David Keir ศาสตราจารย์ด้านประวัติศาสตร์ผู้เขียนตำรา “The Constitutional History of Modern Britain” (1938) ที่มีต่อเงื่อนไขความจำเป็นในการบริหารพระราชภาระ (หน้าที่) ของสถาบันพระมหากษัตริย์ของอังกฤษ

แต่ต้องขอพักไว้ก่อนเพราะมีประเด็นเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่อยากจะนำเสนอให้สังคมได้ขบคิด

ประเด็นที่ว่านี้คือ มาตรา 5 ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560

หลังรัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557 ในวันที่ 17 ตุลาคม พ.ศ.2557 ศาสตราจารย์ ดร.วิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี ฝ่ายกฎหมายได้บรรยายพิเศษในหัวข้อ “ทิศทางการปฏิรูปประเทศไทย” ในหลักสูตรการพัฒนาการเมืองและการเลือกตั้งระดับสูง รุ่นที่ 5 (พตส.5) ที่สถาบันพัฒนาการเมืองและการเลือกตั้ง สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง ศูนย์ราชการ ถนนแจ้งวัฒนะ โดยมีข้อความตอนหนึ่งกล่าวถึง ปัญหาบ้านเมืองที่ตกหล่มหรือตกหลุม ประการหนึ่งคือ การอ่านรัฐธรรมนูญแล้ว ไม่รู้จะให้ทำอย่างไร ถูกหรือผิด

ศาสตราจารย์ ดร.วิษณุ ยังได้กล่าวต่อไปอีกว่า

“โจทย์อย่างนี้เป็นร้อยข้อ อีกทั้งตั้งแต่มีการชุมนุม จนกระทั่งเกิด คสช. มีความชุลมุนที่มีสาเหตุมาจากความไม่แน่ใจว่า จะหาทางออกให้ประเทศอย่างไร หรือคิดออก แต่ไม่แน่ใจว่าทางออกผิดกฎหมายหรือไม่ผิดกฎหมาย แต่เมื่อไม่แน่ใจจึงไม่มีใครกล้าเดิน ตัวอย่าง สมัย น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ที่ยุบสภา จนกระทั่งมีกฤษฎีกายุบสภาก็ยังมีเสียงเรียกร้องว่าให้ลาออก แต่ น.ส.ยิ่งลักษณ์บอกว่าลาออกไม่ได้ เพราะรัฐธรรมนูญบังคับไว้ว่าให้รักษาการ และพูดประโยคคลาสสิค “ถ้าออกได้ แล้วไม่ผิด ก็ยินดีทำ” ซึ่งผมไม่รู้ว่าได้หรือไม่ได้ แต่สมัยรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ที่ยุบสภาเดือนกุมภาพันธ์ 2549 ผมเป็นรองนายกฯ รักษาการ และต่อมายื่นใบลาออกเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2549 ไม่มีใครบอกว่าออกไม่ได้ และก่อนหน้านั้นก็มีคนออกมาแล้ว แต่ตรงนี้ต่างกับการที่นายกฯ ลาออก จึงเกิดคำถามตามมาว่าทำได้หรือไม่ได้”

“เมื่อไปถามคณะกรรมการกฤษฎีกา ศาลรัฐธรรมนูญ สุดท้ายก็เลี่ยงไปหมด เพราะไม่มีใครกล้าตอบได้”

มาตรา 7 ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับ พ.ศ.2540 และฉบับ พ.ศ.2550 ถือเป็นหนึ่งในโจทย์ร้อยข้อข้างต้น

เพราะมาตรา 7 ถูกนำมาเป็นส่วนหนึ่งของวิกฤตการเมืองไทยในช่วง พ.ศ.2549 ที่ลงเอยด้วยรัฐประหาร 19 กันยายน พ.ศ.2549 และต่อมาจวบจนถึงวิกฤตการเมืองหลังจากนั้นที่ลงเอยด้วยรัฐประหาร 22 พฤษภาคม พ.ศ.2557

โดยมาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับมีเนื้อความดังนี้คือ

“ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใดให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” และมาตรา 5 ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันก็มีเนื้อหาไม่ต่างจากมาตรา 7!

แต่ก่อนที่จะลงเอยเป็นมาตรา 5 ที่ไม่ต่างจากมาตรา 7 ร่างรัฐธรรมนูญฉบับลงประชามติ (2559) ได้ร่างมาตรา 5 ไว้ดังนี้คือ

“รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎ หรือข้อบังคับ หรือการกระทำใด ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ บทบัญญัติหรือการกระทำนั้น เป็นอันใช้บังคับมิได้ เมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้กระทำการนั้นหรือวินิจฉัย กรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข เมื่อมีกรณีตามวรรคสองเกิดขึ้น ให้ประธานศาลรัฐธรรมนูญจัดให้มีการประชุมร่วมระหว่างประธานสภาผู้แทนราษฎร ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา นายกรัฐมนตรี ประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครองสูงสุด ประธานศาลรัฐธรรมนูญ และประธานองค์กรอิสระเพื่อวินิจฉัย ในการประชุมร่วมตามวรรคสาม ให้ที่ประชุมเลือกกันเองให้คนหนึ่งทำหน้าที่ ประธานในที่ประชุมแต่ละคราว ในกรณีที่ไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งใด ให้ที่ประชุมร่วมประกอบด้วยผู้ดำรงตำแหน่งเท่าที่มีอยู่ การวินิจฉัยของที่ประชุมร่วมให้ถือเสียงข้างมาก ถ้าคะแนนเสียงเท่ากัน ให้ประธานในที่ประชุมออกเสียงเพิ่มขึ้นอีกเสียงหนึ่งเป็นเสียงชี้ขาด คำวินิจฉัยของที่ประชุมร่วมให้เป็นที่สุด และผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล องค์กรอิสระ และหน่วยงานของรัฐ”

การกำหนดให้มีคณะบุคคลที่ทำหน้าที่วินิจฉัยดังกล่าวน่าจะมาจากเหตุผลที่ต้องการแก้ “โจทย์ร้อยข้อ” โดยกำหนดให้มี “เจ้าภาพ” เพื่อเป็นการปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์จากการที่จะต้องเข้าไปพัวพันยุ่งเกี่ยวในปัญหาความยุ่งยากทางการเมือง ดังที่เคยเกิดขึ้นในกรณีการอ้างมาตรา 7 เพื่อ “ขอนายกฯ พระราชทาน” หรือกรณีที่ต้องมีการตัดสินประเด็นความขัดแย้งรุนแรงอื่นๆ ในทางการเมืองที่ต้องมีการตีความประเพณีการปกครองและมีการลงพระปรมาภิไธยตามมา

ขณะเดียวกัน แม้ว่าการกำหนดให้คณะบุคคลรับผิดชอบทำหน้าที่ตัดสินชี้ขาดในประเด็นการใช้ “มาตรา 5” (ในร่างฉบับประชามติ) จะช่วยแก้ปัญหาที่เคยมีมาเกี่ยวกับ “มาตรา 7” และเป็นการปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์จากการที่จะต้องเข้าไปพัวพันยุ่งเกี่ยวในปัญหาความยุ่งยากทางการเมือง

แต่ถ้าพิจารณาในอีกมุมหนึ่ง เราจะพบว่า การให้มีคณะบุคคลทำหน้าที่รับผิดชอบดังกล่าวเพื่อปกป้องสถาบันพระมหากษัตริย์จากการที่จะต้องเข้าไปพัวพันยุ่งเกี่ยวในปัญหาความยุ่งยากทางการเมืองนั้นเป็นการลดทอนพระราชวินิจฉัยในการตีความประเพณีการปกครองที่ต้องเกี่ยวข้องกับการใช้พระราชอำนาจของพระองค์ด้วยในเวลาเดียวกัน

ในแง่หนึ่ง คำวินิจฉัยตัดสินชี้ขาดเกี่ยวกับมาตรา 5 ของคณะบุคคลดังกล่าวย่อมหมายถึงพระมหากษัตริย์ย่อมต้องทรงใช้พระราชอำนาจตามคำวินิจฉัยนั้น ซึ่งในแง่หนึ่ง จะส่งผลให้ภาพของความเป็นระบอบการปกครอง “พระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ” มีความชัดเจนและเป็นจริง ที่นัยและความของประเพณีการปกครองตามรัฐธรรมนูญถูกตีความและชี้ขาดโดยคณะบุคคล

ขณะเดียวกัน เราอาจจะตั้งข้อสังเกตอีกด้วยว่า ถ้าหากข้อพิพาทขัดแย้งเป็นวิกฤตร้ายแรง การตัดสินของประธานศาลรัฐธรรมนูญและคณะบุคคลที่กำหนดไว้ในมาตรา 5 จะมีประสิทธิภาพ ความชอบธรรมและเป็นที่ยอมรับของผู้คนทั่วไปในสังคมได้เกี่ยวกับประเพณีการปกครองของไทยได้มากน้อยเพียงไร เมื่อเทียบกับพระราชวินิจฉัยตัดสินชี้ขาดเกี่ยวกับมาตรา 5 โดยองค์พระมหากษัตริย์?

ประเด็นอยู่ที่ว่า ในการออกแบบมาตราในลักษณะนี้ในรัฐธรรมนูญ เราจะให้ “ใคร” เป็นผู้แบกภาระดังกล่าวนี้?

เอกบุคคล (the One) องค์พระมหากษัตริย์ หรือคณะบุคคล (the Few) อันได้แก่บุคคลในตำแหน่งต่างๆ ข้างต้น

แต่กระนั้น การให้เป็นพระราชวินิจฉัยในการใช้พระราชอำนาจภายใต้มาตรา 5 ขององค์พระมหากษัตริย์ก็ไม่จำเป็นจะต้องหมายความว่า พระราชวินิจฉัยของพระองค์จะเป็นสิ่งที่อยู่ “เหนือหรือนอก” รัฐธรรมนูญหรือ “ตามอำเภอใจ”

ดังพระราชดำรัสในพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดชที่ทรงให้ไว้ในวันที่ 25 เมษายน 2549 ดังความตอนหนึ่งว่า

“…ซึ่งขอยืนยัน ยืนยันว่า มาตรา 7 นั้น ไม่ได้หมายถึงให้มอบให้พระมหากษัตริย์มีอำนาจที่จะทำอะไรตามชอบใจ ไม่ใช่ มาตรา 7 นั้น พูดถึงการปกครองแบบมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ไม่ได้บอกว่าให้พระมหากษัตริย์ตัดสินใจทำได้ทุกอย่าง ถ้าทำ เขาจะต้องว่าพระมหากษัตริย์ทำเกินหน้าที่ ซึ่งข้าพเจ้าไม่เคยเกิน ไม่เคยทำเกินหน้าที่ ถ้าทำเกินหน้าที่ก็ไม่ใช่ประชาธิปไตย… แต่ครั้งนี้ (กรณีวิกฤตการเมือง พ.ศ.2549/ผู้เขียน) ก็เขาจะให้ทำอะไรผิด ผิดรัฐธรรมนูญ ใครเป็นคนบอกก็ไม่ทราบนะ แต่ว่าข้าพเจ้าเองรู้สึกว่าผิด…ฉะนั้นก็ขอให้ช่วยปฏิบัติอะไร คิดอะไร ไม่ให้ผิดกฎเกณฑ์ของรัฐธรรมนูญ จะทำให้บ้านเมืองผ่านพ้นสิ่งที่เป็นอุปสรรคและมีความเจริญรุ่งเรืองได้ ขอขอบใจท่าน”

แต่ขณะเดียวกัน ผู้เขียนเห็นว่า สาธารณชนก็ควรพึงตระหนักไว้ด้วยว่า แม้ว่าจะไม่ขัดกับรัฐธรรมนูญ แต่ที่รัฐธรรมนูญก็จะต้องไม่ขัดกับหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขหรือระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญด้วย

ขณะเดียวกัน ประสิทธิภาพและความชอบธรรมอันยิ่งใหญ่ของพระราชวินิจฉัยตัดสินชี้ขาดในการใช้พระราชอำนาจและการใช้พระราชอำนาจตามพระราชวินิจฉัยขององค์พระมหากษัตริย์ก็ขึ้นอยู่กับพระบารมีขององค์พระมหากษัตริย์ในแต่ละรัชสมัยด้วย