กระดูกสันหลังของกองทุน : ว่าด้วยงบบริหารประกันสังคม และวิธีคิดที่ไม่ยอมเปลี่ยน
คอลัมน์ ฝนไม่ถึงดิน
ษัษฐรัมย์ ธรรมบุษดี
มีคนกลุ่มหนึ่งที่เวียนวนอยู่ในกระทรวงแรงงานมานานหลายสิบปี
บางคนเปลี่ยนตำแหน่ง บางคนเปลี่ยนป้ายชื่อ แต่วิธีคิดไม่เคยเปลี่ยน
พวกเขาเชื่อว่าระบบที่ดำเนินมาได้นานคือระบบที่ดี และงบประมาณที่เคยตั้งไว้ปีก่อนคือฐานที่ดีที่สุดในการตั้งปีนี้
ไม่ต้องถามว่าใช้ไปทำอะไร ไม่ต้องถามว่าผลลัพธ์คืออะไร ขอเพียงใช้หมดและตั้งใหม่ต่อไปเรื่อยๆ
นับแต่ก่อตั้งกองทุนจนถึงวันนี้ เงินสมทบจากลูกจ้าง นายจ้าง และรัฐบาลที่ไหลเข้ากองทุนทุกเดือนนั้นถูกจัดสรรออกเป็นสามทาง
ทางแรกคือ การจ่ายสิทธิประโยชน์ให้กับผู้ประกันตนในทันที ไม่ว่าจะเป็นค่าเจ็บป่วย คลอดบุตร ว่างงาน หรือบำนาญ
ทางที่สองคือ งบบริหารจัดการ ซึ่งปัจจุบันอยู่ที่กว่าห้าพันล้านบาท ครอบคลุมเงินเดือนพนักงาน ค่าน้ำค่าไฟ ค่าธรรมเนียมระบบไอที และโครงการต่างๆ อีกนับร้อยรายการ
และทางที่สามคือ เงินส่วนที่เหลือซึ่งนำไปลงทุน เพื่อสร้างผลตอบแทนกลับมาเป็นสิทธิประโยชน์ในอนาคต
ความสัมพันธ์สามด้านนี้เข้าใจได้ไม่ยาก หากงบบริหารในทางที่สองสูงเกินจำเป็น เงินที่ควรไปลงทุนก็ลดลง และผลตอบแทนที่จะกลับมาเป็นสิทธิประโยชน์ก็ลดลงตาม ทุกบาทที่ถูกใช้ไปกับโครงการที่ไม่มีประโยชน์คือบาทที่ถูกนำออกจากกระเป๋าของผู้ประกันตนสิบสามล้านคน
ปัญหาของระบบงบประมาณประกันสังคมที่สะสมมาช้านาน มีชื่อทางวิชาการว่า Routine-Based Budgeting หรือการตั้งงบตามรูทีนเดิม
วิธีคิดนี้ง่ายมาก คือดูว่าปีก่อนตั้งไว้เท่าไร ปีนี้ก็ตั้งไว้ใกล้เคียงกัน แล้วดูว่าใช้หมดหรือไม่
ผลคือ ทุกหน่วยงานแข่งกันใช้เงินให้หมดภายในสิ้นปีงบประมาณ ไม่ใช่เพื่อให้เกิดประโยชน์ แต่เพื่อรักษาฐานงบของตัวเองเอาไว้
สิ่งที่เป็นความจำเป็นและต้องการในปี 2549 นั้นไม่ใช่สิ่งที่ปี 2569 ต้องการอีกต่อไป แต่ระบบ Routine-Based กลับทำให้สิ่งเดิมๆ ดำรงอยู่ราวกับว่าโลกไม่เคยเปลี่ยน
ทางเลือกที่ต่างออกไปเรียกว่า Zero-Based Budgeting หรือการเริ่มนับจากศูนย์ทุกปี ไม่มีโครงการใดได้รับงบอัตโนมัติเพียงเพราะเคยได้มาก่อน ทุกรายการต้องพิสูจน์ตัวเองว่าสร้างประโยชน์ให้กับผู้ประกันตนอย่างไร และต้องตอบได้ว่าถ้าไม่มีโครงการนี้ ชีวิตของคนสิบสามล้านคนจะแย่ลงตรงไหน ถ้าตอบไม่ได้ โครงการนั้นควรยุติ
หลักคิดนี้ไม่ใช่สิ่งที่ประดิษฐ์ขึ้นใหม่ และพิสูจน์แล้วในหลายประเทศ
ในแคนาดา กองทุน CPP Investments ผ่านการปฏิรูปครั้งใหญ่ในปี 1997 รัฐบาลกลางและรัฐบาลมณฑลตกลงกันสร้างคณะกรรมการการลงทุนอิสระ โดยมีเป้าหมายเพื่อรับประกันความมั่นคงในการเกษียณอายุสำหรับคนรุ่นต่อๆ ไป
ผลที่ตามมาชัดเจนคือ กองทุนเติบโตจาก 100,000 ล้านดอลลาร์ในปี 2006 เป็นมากกว่า 570,000 ล้านดอลลาร์ในปี 2023
สิ่งที่ทำให้เป็นไปได้ไม่ใช่การเพิ่มเงินสมทบอย่างเดียว แต่คือการบังคับให้ทุกการใช้จ่ายต้องพิสูจน์ตัวเองต่อเป้าหมายระยะยาวของกองทุน
ในสวีเดน ระบบกองทุนบำนาญสาธารณะ AP ซึ่งมีมูลค่ารวมกว่าสองล้านล้านโครนาก็เผชิญคำถามเดียวกัน กระทรวงการคลังสวีเดนเปิดการตรวจสอบครั้งสำคัญ โดยระบุว่าเป้าหมายคือการเสริมสร้างเงื่อนไขสำหรับการประเมินผลและความรับผิดชอบ รวมถึงการลดค่าใช้จ่าย
คำตอบที่ได้คือการควบรวมกองทุนที่ทำงานซ้ำซ้อนกัน รัฐมนตรีกล่าวว่า การปฏิรูปนี้จะทำให้ค่าใช้จ่ายในการบริหารกองทุนลดลง และผลตอบแทนที่ได้จะตกถึงมือผู้ออมและผู้รับบำนาญแทน
ตรรกะเดียวกันทุกประการ ลดค่าบริหารที่ไม่จำเป็น เพื่อให้เงินไหลกลับไปหาคนที่ควรได้รับ
กลับมาที่ประเทศไทย ผลจากการนำหลัก Zero-Based มาใช้ในอนุกรรมการสองปีที่ผ่านมาวัดได้จริง
สัดส่วนโครงการที่มีความเสี่ยงต่อการทุจริตในปีงบประมาณ 2567 ลดลงจากประมาณ 11% เหลือเพียง 1.59% ในปี 2568
ตัวเลขนี้ไม่ได้เกิดจากโชคดี และไม่ได้เกิดจากการที่ใครเปลี่ยนใจกลายเป็นคนดี
มันเกิดจากการที่ทุกโครงการถูกตั้งคำถามซ้ำๆ ว่าเพื่อใคร และวัดผลได้อย่างไร
เส้นทางนี้ไม่ราบเรียบ เพราะคนที่เวียนวนอยู่ในระบบมาหลายสิบปีนั้นไม่ได้โง่ พวกเขาเก่งมากในการอธิบายว่าทำไมสิ่งที่เคยทำมาจึงถูกต้อง และทำไมความเปลี่ยนแปลงจึงเป็นเรื่องน่ากลัว
ทักษะนั้นสั่งสมมานานและคมกริบ สิ่งที่จะต้านทานมันได้คือตัวชี้วัดที่ชัดเจน การเปรียบเทียบระหว่างทำกับไม่ทำ และกระดูกสันหลังที่แข็งพอจะนั่งฟังคำอธิบายที่ฟังดูสมเหตุสมผล แล้วยังยืนกรานตั้งคำถามต่อได้
สิ่งที่กองทุนประกันสังคมต้องการในวันนี้คือกรรมการที่เข้าใจว่างบบริหารกับสิทธิประโยชน์ไม่ใช่คนละเรื่อง แต่เป็นเรื่องเดียวกันที่ผูกติดกันทุกบาท
ระบบงบประมาณที่ดีไม่ใช่ระบบที่ตั้งงบสวยงามบนกระดาษ
แต่คือระบบที่ทุกบาทถูกใช้เพื่อคนที่ควรได้ประโยชน์จริงๆ
ผู้ประกันตนทุกคนที่ส่งเงินสมทบทุกเดือนมีสิทธิ์รู้ว่าเงินของตัวเองถูกใช้อย่างไร
และมีสิทธิ์โกรธถ้าคำตอบที่ได้คือ เราตั้งตามที่เคยตั้งมา
