บทความโดย เอกรินทร์ ต่วนศิริ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์
กรณีทุจริตการสอบท้องถิ่นที่กำลังเป็นข่าวอยู่ในเวลานี้ ไม่ใช่เรื่องเล็ก แม้จะวัดกันเพียงด้วยตัวเลข กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นแจ้งว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการเพิกถอนผู้เกี่ยวข้องครบถ้วนแล้ว โดยให้มีผลพร้อมกันทั่วประเทศในวันที่ 31 สิงหาคม เพื่อรักษามาตรฐานเดียวกัน ผู้ที่ลาออกไปก่อนหน้านั้น 146 คน ยังถูกนับรวมอยู่ในจำนวนผู้ถูกเพิกถอนทั้งสิ้น 3,868 คน คดีอาญาถูกส่งต่อไปยัง ป.ป.ช. ป.ป.ท. ตำรวจ ปปง. และดีเอสไอ ส่วนตำแหน่งที่ว่างลงจะบรรจุผู้สอบได้รายใหม่เข้าทดแทน
ตัวเลข 3,868 คน บอกเราชัดเจนว่าเรื่องนี้อธิบายไม่ได้ด้วยคำว่าความผิดพลาดของคนไม่กี่คน หรือความฉวยโอกาสของผู้เข้าสอบบางราย ความเสียหายขนาดนี้ย่อมเรียกร้องคำถามที่ใหญ่กว่าว่าใครซื้อข้อสอบ ใครขาย ใครแก้กระดาษคำตอบ คำถามที่ควรถามคือ ระบบแบบใดกันแน่ที่เปิดทางให้การกระทำเช่นนี้เป็นไปได้ และเหตุใดการฝากคน การช่วยคนเข้ารับราชการ หรือการมี “เด็กของตัวเอง” จึงยืนยงอยู่ในวัฒนธรรมของรัฐราชการไทยได้ยาวนานถึงเพียงนี้
ใครก็ตามที่เคยอยู่ใกล้ระบบราชการหรือการเมืองไทย ย่อมคุ้นเคยกับถ้อยคำทำนองว่า คนนี้ผู้ใหญ่ฝากมา คนนี้เป็นเด็กของคนนั้น หรือถ้าไม่มีผู้ใหญ่ช่วยก็คงไม่ได้เข้ามา ถ้อยคำเหล่านี้ฟังดูสามัญเสียจนเราแทบไม่ทันตั้งคำถาม ทั้งที่โดยเนื้อแท้แล้ว มันกำลังบอกเราว่าตำแหน่งราชการซึ่งควรเป็นของสาธารณะนั้น สามารถถูกแปรไปเป็นทุนสำหรับสร้างความสัมพันธ์ส่วนบุคคลได้
ทันทีที่ผู้มีอำนาจคนหนึ่งถือว่าการพาใครเข้าสู่ราชการเป็นบุญคุณของตน ตำแหน่งนั้นก็เปลี่ยนสถานะ จากสิ่งที่รัฐต้องจัดสรรตามกติกา กลายเป็นทรัพยากรสำหรับสร้างเครือข่ายและสะสมอำนาจส่วนตัว คนที่ฝากใครเข้าราชการจึงมิได้เพียงช่วยให้อีกคนหนึ่งมีงานทำ หากกำลังปลูก “คนของตัวเอง” ไว้ภายในรัฐ
เรื่องนี้ชวนให้ผมนึกถึงคำเก่าคำหนึ่ง คือ “ไพร่สม”
พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2554 อธิบายว่า ไพร่สมคือชายฉกรรจ์ซึ่งเป็นราษฎรสามัญ ผ่านการสักแล้ว และพระเจ้าอยู่หัวพระราชทานให้ไปรับราชการ “เป็นกำลังแก่มูลนาย”
หัวใจของเรื่องอยู่ที่ถ้อยคำท้ายประโยคนั้นเอง คือ เป็นกำลังแก่มูลนาย
แน่นอน ระบบไพร่ในอดีตกับระบบราชการปัจจุบันเป็นคนละโลกกัน และเราไม่ควรลากประวัติศาสตร์สองยุคมาวางทับกันอย่างหยาบ ๆ ข้าราชการวันนี้มีสิทธิตามกฎหมาย มีเงินเดือน มีวิชาชีพ มีระบบสอบและการแต่งตั้ง โดยหลักการแล้วเขาคือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ไม่ใช่กำลังส่วนตัวของผู้ใด
ทว่าหากเราเลิกเปรียบเทียบกันในเชิงสถานะ แล้วหันไปมองที่ความสัมพันธ์ทางอำนาจ เราอาจเห็นบางสิ่งที่ควรแก่การขบคิด
รัฐราชการสมัยใหม่ควรมีข้าราชการเป็นกำลังของสาธารณะ แต่ในทางปฏิบัติ ผู้มีอำนาจบางคนยังสามารถสร้างกำลังของตนเองขึ้นภายในระบบได้ ผ่านการฝากเข้าสอบ การช่วยบรรจุ การแต่งตั้งโยกย้าย และการหนุนให้เติบโตในตำแหน่ง
ความสัมพันธ์ชนิดนี้ ผมขอเรียกว่า “ไพร่สมใหม่ในรัฐราชการ”
คำนี้ไม่ได้หมายถึงข้าราชการทั้งหมด และไม่ได้แปลว่าทุกคนที่เคยได้รับความช่วยเหลือคือผู้กระทำผิด หากหมายถึงความสัมพันธ์แบบหนึ่ง ซึ่งทำให้ข้าราชการที่ตามหลักแล้วควรรับผิดชอบต่อกฎหมายและต่อสาธารณะ กลับมีพันธะส่วนตัวต่อผู้ที่เปิดประตูให้ตน
ไพร่สมในอดีตถูกกำหนดให้เป็นกำลังแก่มูลนายด้วยอำนาจรัฐและรอยสักบนท้องแขน ส่วนไพร่สมใหม่ไม่มีทะเบียนสังกัด ไม่มีรอยสัก ไม่มีการเกณฑ์แรงงาน สิ่งที่ผูกเขาไว้กับผู้มีอำนาจคือบุญคุณ ความก้าวหน้า และความรู้ที่ว่าใครกันแน่ที่ให้คุณให้โทษแก่ชีวิตราชการของตนได้
หนี้ชนิดนี้ไม่ปรากฏในระเบียบ ไม่มีเอกสาร ไม่มีใบเสร็จ และไม่จำเป็นต้องทวงถามกันโดยเปิดเผย คนในเครือข่ายรู้กันเองว่าใครเคยช่วยใคร ใครเป็นผู้ผลักดัน ใครเป็นผู้คุ้มครอง และเมื่อถึงคราวจำเป็น ควรตอบแทนกันด้วยวิธีใด
ด้วยเหตุนี้ การโกงสอบจึงมีอายุยืนยาวกว่าวันสอบมากนัก คนที่เข้าสู่ราชการด้วยความช่วยเหลือของเครือข่าย อาจอยู่ในระบบต่อไปอีกยี่สิบหรือสามสิบปี เริ่มจากตำแหน่งระดับล่างแล้วค่อยไต่ขึ้นไปตามลำดับ ยิ่งมีอำนาจมากขึ้นเท่าใด เขาก็ยิ่งมีความสามารถจะเปิดทาง วางคน หนุนโครงการ และดูแลสมาชิกคนอื่นในเครือข่ายมากขึ้นเท่านั้น
สิ่งที่มีมูลค่าสูงสุดในกระบวนการนี้จึงไม่ใช่เงินที่จ่ายกันในวันสอบ หากคือ “คน” ที่ถูกนำไปวางไว้ภายในรัฐ
เงินก้อนหนึ่งใช้แล้วก็หมดไป แต่คนหนึ่งคนอยู่ในระบบได้หลายสิบปี
การฝากคนเข้ารับราชการจึงมิใช่เพียงการช่วยเหลือส่วนตัว ในบางบริบทมันคือการสะสมกำลังคนไว้ภายในรัฐ และเมื่อคนเหล่านั้นเติบใหญ่พอจะพาคนรุ่นถัดไปเข้ามาได้ เครือข่ายก็เริ่มผลิตซ้ำตัวเองได้โดยไม่ต้องพึ่งพาใครอีก
ตรงนี้ผมนึกถึงข้อเสนอของคุณสฤณี อาชวานันทกุล ว่าด้วย State Capture หรือการยึดกุมรัฐ ซึ่งช่วยให้เรามองเห็นคอร์รัปชั่นในระดับที่ลึกกว่าการรับสินบนเป็นครั้งคราว กล่าวคือ กลุ่มทุนหรือกลุ่มผลประโยชน์อาจมีอิทธิพลมากพอที่จะทำให้กฎหมาย นโยบาย และกลไกของรัฐค่อย ๆ เอนเข้าหาประโยชน์ของพวกตน จนประโยชน์ส่วนรวมถูกลดทอนความสำคัญลงไปโดยปริยาย
ผมเห็นว่าตรรกะชุดนี้ใช้พิจารณาสิ่งที่เกิดขึ้นภายในระบบราชการได้เช่นกัน
การยึดกุมระบบราชการไม่จำเป็นต้องหมายถึงการคุมทั้งกระทรวงหรือทั้งกรม และไม่จำเป็นต้องมีทุนขนาดใหญ่ยืนอยู่เบื้องหลังเสมอไป บ่อยครั้งมันเกิดขึ้นในระดับที่เล็กกว่านั้น แต่สะสมตัวได้ยาวนานกว่า นั่นคือการมีคนของตนกระจายอยู่ตามตำแหน่งต่าง ๆ จนสามารถใช้อำนาจราชการผ่านความสัมพันธ์ส่วนตัวได้อย่างแนบเนียน
รัฐยังคงหน้าตาเหมือนเดิม กฎหมายยังอยู่ ระเบียบยังอยู่ การประชุมยังมี ลายเซ็นยังครบ แต่ใต้ระบบทางการนั้นมีระบบอีกชุดหนึ่งทำงานอยู่เงียบ ๆ
ระบบแรกบอกว่าใครมีคุณสมบัติอย่างไร ต้องสอบอย่างไร ประเมินอย่างไร และเลื่อนตำแหน่งตามหลักเกณฑ์ใด ส่วนระบบที่สองไม่เคยถูกเขียนไว้ที่ไหน ทว่าคนในวงการรู้ดีว่าใครเป็นเด็กใคร ใครอยู่สายไหน ใครมีผู้ใหญ่หนุนหลัง ใครกำลังถูกผลักดัน และใครที่ไม่ควรไปขวาง
สองระบบนี้อยู่ร่วมกันได้นานมาก โดยไม่ต้องปะทะกันอย่างเปิดเผยแม้แต่ครั้งเดียว ระเบียบราชการทำหน้าที่ผลิตความชอบธรรม ขณะที่เครือข่ายอุปถัมภ์ทำหน้าที่จัดสรรโอกาส อำนาจ และความก้าวหน้าอยู่ข้างใน
เมื่อเป็นเช่นนี้ การมีคนของตัวเองย่อมให้ประโยชน์แก่ผู้บริหารระดับสูงอย่างชัดเจน การสั่งการสะดวกขึ้น การประสานงานลื่นไหลขึ้น การขอข้อมูลรวดเร็วขึ้น การวางคนและผลักดันโครงการทำได้คล่องขึ้น และในบางกรณี เรื่องที่ไม่ต้องการให้มีคำถาม ก็เดินผ่านระบบไปได้อย่างเงียบเชียบ
ความย้อนแย้งอยู่ตรงที่ว่า ในทางกฎหมาย ข้าราชการรับใช้รัฐและประชาชน แต่ในชีวิตการทำงานจริง ผู้มีอำนาจเหนืออนาคตของข้าราชการกลับไม่ใช่ประชาชน ประชาชนไม่ได้แต่งตั้ง ไม่ได้โยกย้าย ไม่ได้เลื่อนขั้น ไม่ได้ให้ความดีความชอบ และแทบไม่มีอำนาจกำหนดว่าข้าราชการคนใดจะก้าวหน้าไปได้ไกลเพียงใด ผู้ที่ทำสิ่งเหล่านี้ได้คือผู้บังคับบัญชา ผู้บริหาร และผู้มีอำนาจเหนือขึ้นไปในสายงาน
พูดอย่างตรงไปตรงมาที่สุด ระบบราชการของเรายังทำให้คำว่า “คนของประชาชน” มีน้ำหนักในชีวิตจริงน้อยกว่าคำว่า “คนของนาย”
เมื่อโครงสร้างแรงจูงใจเป็นเช่นนี้ จึงไม่น่าแปลกใจที่ข้าราชการจำนวนหนึ่งจะให้ความสำคัญกับความพอใจของผู้กำหนดชะตากรรมของตน มากกว่าเสียงของประชาชนซึ่งไม่มีอำนาจโดยตรงเหนือชีวิตราชการของเขาเลย
ปัญหาของไพร่สมใหม่จึงไม่ได้อยู่แค่ว่าใครเข้ามาด้วยวิธีใด หากอยู่ที่ว่าระบบเช่นนี้มีแนวโน้มจะให้รางวัลแก่ข้าราชการชนิดใด
ระบบอุปถัมภ์ย่อมอยู่ร่วมได้ง่ายกับคนเชื่อฟัง มากกว่าคนที่มีความเป็นอิสระทางความคิด ผู้บังคับบัญชาที่ต้องการคนของตน ย่อมสบายใจกับผู้ใต้บังคับบัญชาที่เข้าใจสัญญาณ รู้จังหวะ และไม่ตั้งคำถามมากนัก มากกว่าคนที่ถามว่าคำสั่งนี้ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ การแต่งตั้งครั้งนี้สมเหตุสมผลเพียงใด ประชาชนจะได้อะไรจากโครงการนี้ หรือเหตุใดงบประมาณจึงต้องถูกใช้ไปเช่นนั้น
อยู่ในระบบเช่นนี้นานเข้า ข้าราชการย่อมเรียนรู้จากประสบการณ์ว่าการทักท้วงมีต้นทุน ส่วนความเงียบและการรู้จักปรับตัวนั้นมีผลตอบแทน
นี่คือผลกระทบที่ลึกกว่าการโกงสอบ เพราะระบบมิได้เพียงคัดเลือกคนเข้าสู่ตำแหน่ง หากค่อย ๆ คัดเลือกคุณลักษณะของคนที่จะอยู่รอดและเติบโตอยู่ข้างในด้วย
คนที่คิดเอง กล้าถาม และไม่ยอมให้ความสัมพันธ์ส่วนตัวอยู่เหนือหลักวิชาชีพ มักถูกมองว่าทำงานด้วยยาก ไม่รู้จักระบบ หรือไม่รู้จักผู้ใหญ่ ขณะที่คนซึ่งรู้ว่าควรพูดเมื่อใด ควรเงียบเมื่อใด และไม่ควรขัดใจผู้ใด กลับเดินทางได้ราบรื่นกว่า
หากเป็นเช่นนั้นจริง สิ่งที่รัฐราชการสูญเสียไปย่อมไม่ใช่เพียงความโปร่งใส หากคือสติปัญญาของตัวระบบเอง
ราชการที่ดีไม่ได้ต้องการเพียงคนเก่งและมีความรู้ หากต้องการคนที่มีอิสระมากพอจะใช้ความรู้นั้นตัดสินใจตามหน้าที่ กล้าทักท้วงผู้บังคับบัญชาเมื่อเห็นว่าคำสั่งไม่ชอบด้วยกฎหมาย และกล้าบอกว่านโยบายบางอย่างไม่ได้สร้างประโยชน์แก่ประชาชนอย่างที่กล่าวอ้าง
ข้าราชการที่มีคุณค่าต่อสาธารณะจึงไม่ใช่คนที่ทำตามคำสั่งได้ดีที่สุดเสมอไป บางครั้งคุณค่าของเขาอยู่ตรงการรู้ว่าเมื่อใดควรถาม เมื่อใดควรค้าน และเมื่อใดควรยืนยันว่าประโยชน์ของประชาชนต้องมาก่อนความสะดวกของผู้มีอำนาจ
ทว่าคนแบบนี้ย่อมอยู่ยากในระบบที่ต้องการเพียง “กำลังของมูลนาย”
นี่คือเหตุผลที่ผมเห็นว่าคำว่าไพร่สมใหม่มีความหมายในเรื่องนี้ มันไม่ได้ถูกใช้เพื่อดูหมิ่นข้าราชการ หากใช้เพื่อชี้ให้เห็นความสัมพันธ์ทางอำนาจที่ทำให้คนซึ่งควรเป็นกำลังของสาธารณะ ถูกจัดวางให้กลายเป็นกำลังของบุคคลหรือของเครือข่ายบางกลุ่ม
อนึ่ง กรณีโกงสอบท้องถิ่นไม่ควรถูกใช้เป็นข้ออ้างว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเลวร้ายกว่าส่วนกลาง หรือใช้เป็นเหตุผลให้ถอยหลังกลับจากการกระจายอำนาจ วัฒนธรรมเรื่องเด็กใคร สายใคร ใครดันใคร ไม่ได้ถือกำเนิดขึ้นในท้องถิ่น ราชการส่วนกลางรู้จักความสัมพันธ์แบบนี้มาก่อนและนานกว่า เพียงแต่ระดับและวิธีการอาจแตกต่างกันไป
ในตำแหน่งระดับล่าง เราอาจเห็นการฝาก การซื้อขาย หรือการช่วยเหลือกันอย่างค่อนข้างตรงไปตรงมา แต่เมื่อตำแหน่งสูงขึ้น การแลกเปลี่ยนไม่จำเป็นต้องใช้เงินอีกต่อไป สิ่งตอบแทนอาจมาในรูปของการแต่งตั้ง การโยกย้าย การคุ้มครอง การหนุนโครงการ การช่วยกันเปิดประตู หรือกระทั่งการตกลงกันเงียบ ๆ ว่าจะไม่แตะต้องบางเรื่อง
ยิ่งเครือข่ายราชการเช่นนี้เชื่อมต่อกับนักการเมือง บ้านใหญ่ ผู้รับเหมา และทุนสีเทา ปัญหาก็ยิ่งอธิบายไม่ได้ด้วยคำว่าข้าราชการเลวหรือนักการเมืองโกงอย่างแยกส่วน เพราะแต่ละฝ่ายต่างมีสิ่งที่อีกฝ่ายต้องการ นักการเมืองต้องการคนในระบบราชการ ข้าราชการบางคนต้องการแรงหนุนให้ก้าวหน้า ผู้ประกอบการบางกลุ่มต้องการทางเข้าถึงอำนาจรัฐ และผู้ที่เชื่อมโลกทั้งสามนี้เข้าด้วยกันได้ ย่อมสะสมอำนาจของตนเพิ่มขึ้นเรื่อยไป
ถึงจุดหนึ่ง สิ่งที่เกิดขึ้นจึงไม่ใช่คอร์รัปชั่นเป็นรายกรณี หากคือการยึดกุมกลไกรัฐทีละส่วนผ่านคน ความสัมพันธ์ และบุญคุณ
การตรวจสอบกรณีโกงสอบจึงไม่ควรยุติลงเพียงเมื่อพบว่าใครซื้อ ใครขาย ใครแก้กระดาษคำตอบ คำถามที่สำคัญไม่แพ้กันคือ ใครจัดระบบ ใครอำนวยความสะดวก ใครคุ้มครอง และผู้ที่ถูกพาเข้ามาผ่านเครือข่ายเหล่านี้ เมื่อเข้าไปแล้วได้รับการดูแลและผลักดันต่อเนื่องอย่างไร
หากเครือข่ายเช่นนี้มีอยู่จริง การโกงสอบก็เป็นเพียงประตูบานแรก สิ่งที่อยู่หลังประตูคือระบบความสัมพันธ์ซึ่งมีอายุยืนยาวกว่าคดีความ และสามารถผลิตคนรุ่นใหม่ขึ้นมาทดแทนคนรุ่นเก่าได้ไม่รู้จบ
ประเทศไทยสร้างรัฐราชการสมัยใหม่มากว่าศตวรรษ เรามีเงินเดือน มีระบบสอบ มีกฎหมาย มีองค์กรตรวจสอบ มีเทคโนโลยี และมีระเบียบว่าด้วยการบริหารงานบุคคลที่ซับซ้อนขึ้นทุกปี แต่คำถามพื้นฐานยังคงค้างอยู่ที่เดิม นั่นคือเราทำให้ตำแหน่งราชการเป็นของสาธารณะได้จริงเพียงใด
ถ้าตำแหน่งราชการเป็นของสาธารณะอย่างแท้จริง ก็ไม่ควรมีใครหยิบมันไปแจกเป็นบุญคุณได้ ไม่ควรมีใครสะสมบารมีจากการฝากคนเข้าราชการ และไม่ควรมีข้าราชการคนใดต้องเริ่มต้นชีวิตการทำงานด้วยความรู้สึกว่าอนาคตของตนผูกอยู่กับผู้มีพระคุณคนหนึ่ง มากกว่าผูกอยู่กับหน้าที่ที่มีต่อประชาชน
ระบบไพร่สิ้นสุดไปแล้วทั้งในทางกฎหมายและในทางประวัติศาสตร์ แต่ความสัมพันธ์แบบการมีคนเป็นกำลังของมูลนายนั้น ยังหวนกลับมาได้เสมอในรูปแบบที่ทันสมัยกว่าเดิม
ไพร่สมใหม่ไม่ต้องถูกเกณฑ์ ไม่ต้องสัก และไม่ต้องขึ้นทะเบียนกับผู้ใด เขาอาจมีตำแหน่งสูง มีการศึกษาดี และมีสถานะเป็นข้าราชการโดยสมบูรณ์ สิ่งที่ทำให้ความสัมพันธ์แบบเก่ายังมีชีวิตอยู่ คือการที่ความก้าวหน้าของเขาผูกติดอยู่กับตัวบุคคล และการที่ผู้มีอำนาจยังสามารถแปรตำแหน่งสาธารณะให้กลายเป็นกำลังส่วนตัวได้
หากปล่อยให้ความสัมพันธ์เช่นนี้เป็นเรื่องปกติ รัฐราชการไทยก็อาจทันสมัยขึ้นเรื่อย ๆ ทั้งในแง่กฎหมาย เทคโนโลยี และรูปแบบองค์กร ทว่ายังไม่อาจหลุดพ้นจากตรรกะเก่าที่ผู้มีอำนาจต้องมีคนของตนไว้เป็นกำลัง
และความย้อนแย้งที่สุดอยู่ตรงนี้ ไพร่สมในอดีตเป็นกำลังของมูลนาย โดยที่มูลนายต้องรับผิดชอบต่อความสัมพันธ์นั้นด้วยตนเอง ส่วนไพร่สมใหม่ในรัฐราชการ กินเงินเดือนจากงบประมาณแผ่นดิน
พูดให้ถึงที่สุด ผู้มีอำนาจสร้างกำลังของตนเองฝังไว้ในระบบราชการ แต่ภาระในการเลี้ยงดูคนเหล่านั้นกลับตกอยู่กับประชาชน
