กาแฟดำ | สุทธิชัย หยุ่น
รัฐบาลอนุทินเหมือนจะเอาจริงกับเรื่องการปฏิรูประบบราชการ เพราะในแง่งบประมาณ ถึงทางตันแล้วจริงๆ
แต่คำถามคือ จะเป็นเพียงการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าเพราะรัฐบาล “ถังแตก” หรือจะลงมือปฏิรูปทั้งระบบอย่างจริงจังเพื่อตอบโจทย์ระยะกลางและระยะยาวของประเทศ
ข้อเสนอของคุณปกรณ์ นิลประพันธ์ รองนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการปฏิรูประบบราชการครั้งใหญ่มีหลายประเด็นที่ฟังดูเหมือนจะมีแผนระยะยาวในระดับหนึ่ง
เพราะข้อเสนอไม่ได้เป็นเพียงการยุบสำนักงานภูมิภาคของหน่วยงานส่วนกลาง หรือนำระบบดิจิทัลมาแทนงานเอกสาร หรือการเปิดโครงการเกษียณอายุก่อนกำหนดเท่านั้น
หากแต่เป็นการตั้งคำถามต่อโครงสร้างการบริหารราชการที่ประเทศไทยใช้มาตลอดกว่าศตวรรษ นับตั้งแต่การปฏิรูประบบราชการในสมัยรัชกาลที่ 5
ข้อเสนอชุดที่เหมือนเป็นการ “โยนหินถามทาง” ของรัฐบาลมีหลายประเด็นที่ควรได้รับการสนับสนุนในหลักการ
ไม่ว่าจะเป็นการยกเลิกสำนักงานภูมิภาคของหน่วยงานส่วนกลางที่มีภารกิจทับซ้อนกับผู้ว่าราชการจังหวัด
หรือการใช้เทคโนโลยีและระบบออนไลน์เพื่อลดขั้นตอนและลดโอกาสการทุจริต
หรือการปรับโครงสร้างค่าตอบแทนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
รวมไปถึงการจัดทำระบบบัญชีกลางเพื่อยกระดับความโปร่งใส
หรือการใช้มาตรการเกษียณอายุก่อนกำหนดเพื่อปรับกำลังคนให้สอดคล้องกับยุคดิจิทัล
หากพิจารณาเฉพาะตัวมาตรการเหล่านี้ ย่อมถือเป็นความพยายามที่จะทำให้รัฐมีประสิทธิภาพมากขึ้น ใช้งบประมาณน้อยลง และลดความซ้ำซ้อนที่สะสมมานาน
แต่มองลึกลงไป ข้อเสนอทั้งหมดนี้กลับนำไปสู่คำถามที่สำคัญกว่า และอาจเป็นคำถามที่ประเทศไทยหลีกเลี่ยงมาตลอดหลายทศวรรษ
นั่นคือ “เรากำลังปฏิรูประบบราชการ” หรือกำลัง “ปฏิรูปรัฐ” สองคำนี้ฟังดูคล้ายกัน แต่แท้จริงแล้วแตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง
การปฏิรูประบบราชการ (Civil Service Reform) มุ่งเน้นการทำให้กลไกเดิมมีประสิทธิภาพมากขึ้น ลดขั้นตอน ลดคน เพิ่มเทคโนโลยี และปรับปรุงการบริหารบุคคล
แต่การปฏิรูปรัฐ (Reinventing the State) เป็นการตั้งคำถามที่ลึกกว่านั้นว่า รัฐควรมีบทบาทอะไรในโลกยุคใหม่ ควรเลิกทำอะไร และควรจัดองค์กรใหม่อย่างไรให้สอดคล้องกับบริบทของศตวรรษที่ 21
คำถามวันนี้จึงไม่ใช่อีกต่อไปว่า “รัฐควรใหญ่หรือเล็ก” แต่คือ “รัฐควรทำอะไร และทำอย่างไร”
แนวคิด “ปฏิรูปรัฐ” ได้รับการพัฒนาต่อเนื่องทั้งในองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) ที่ไทยเรากำลังพยายามจะเข้าเป็นสมาชิกหรือธนาคารโลก และวงวิชาการด้านรัฐศาสตร์
แนวทางนี้มีหลักว่าภาครัฐต้องเลิกมองตัวเองในฐานะผู้ควบคุมทุกเรื่อง แล้วเปลี่ยนมาเป็น “ผู้ออกแบบระบบ”
หรือ “ผู้กำหนดทิศทาง”
และ “ผู้ประสานและสร้างความร่วมมือ”
มากกว่าจะเป็นผู้ดำเนินการทุกอย่างด้วยตนเอง
นั่นหมายความว่า หน่วยงานของรัฐไม่จำเป็นต้องเป็นผู้ผลิตบริการทุกประเภท แต่ต้องทำให้บริการเหล่านั้นเกิดขึ้นได้อย่างมีคุณภาพ โปร่งใส และเข้าถึงประชาชน
ไม่ว่าจะดำเนินการโดยภาครัฐ ภาคเอกชน หรือภาคประชาสังคมก็ตาม
บทบาทของรัฐจึงเปลี่ยนจาก “ผู้ทำ” ไปเป็น “ผู้ทำให้เกิด”
ถ้าเราเอารอบความคิดนี้มาเทียบเคียงกับข้อเสนอของรองนายกฯ ปกรณ์จะพบว่ามาตรการส่วนใหญ่ยังอยู่ในระดับของการ “ปรับระบบราชการ” มากกว่าการ “ออกแบบรัฐใหม่”
การยุบสำนักงานภูมิภาคเป็นการลดโครงสร้าง
การใช้ AI เป็นการเปลี่ยนเครื่องมือ
การเกษียณก่อนกำหนดเป็นการปรับกำลังคน
แต่คำถามพื้นฐานที่สุดยังไม่ถูกหยิบขึ้นมาตอบ นั่นคือ ภารกิจใดของรัฐยังจำเป็น และภารกิจใดไม่จำเป็นอีกต่อไป
นี่ไม่ใช่คำถามเชิงเทคนิค หากเป็นคำถามที่ต้องการคำตอบอย่างเป็นรูปธรรมหากเราต้องการจะเปลี่ยนแปลงประเทศให้ทันกับความเปลี่ยนแปลงของโลกจริงๆ
พอผมนั่งคิดเรื่องนี้ คำถามที่พรั่งพรูออกมาทันที เช่น
ประเทศไทยยังจำเป็นต้องมีหน่วยงานที่ออกใบอนุญาตบางประเภทหรือไม่
ในยุคที่ข้อมูลทุกอย่างเชื่อมโยงกันแล้ว รัฐยังจำเป็นต้องตรวจสอบเอกสารซ้ำซ้อนหลายชั้นหรือไม่
หน่วยงานหลายแห่งที่ตั้งขึ้นเพื่อแก้ปัญหาเมื่อ 30-40 ปีก่อน ยังมีเหตุผลที่จะดำรงอยู่หรือไม่
และกระทรวงจำนวนมากที่แบ่งหน้าที่ตามโครงสร้างเศรษฐกิจในศตวรรษที่ 20 ยังเหมาะสมกับเศรษฐกิจดิจิทัลในศตวรรษที่ 21 หรือไม่
ผมจึงเชื่อว่าคำถามเหล่านี้ต่างหากที่ควรเป็นจุดเริ่มต้นของการปฏิรูป
เพราะหากภารกิจยังอยู่ครบ กฎหมายยังเหมือนเดิม ขั้นตอนยังเหมือนเดิม และโครงสร้างอำนาจยังเหมือนเดิม ต่อให้ลดข้าราชการได้หนึ่งแสนคน หรือสองแสนคน งานเหล่านั้นก็จะยังคงอยู่
ในที่สุดหน่วยงานก็จะต้องจ้างคนกลับมาทำงานเดิม ไม่ว่าจะอยู่ในสถานะพนักงานราชการ ลูกจ้างชั่วคราว ที่ปรึกษา หรือบริษัทเอกชน
ผลลัพธ์คือจำนวน “ข้าราชการ” อาจลดลง แต่ “ต้นทุนของรัฐ” กลับไม่ได้ลดลงจริง
ปฏิเสธไม่ได้ว่าไทยเราติดกับดักวงจรเช่นนี้มาตลอด และยังไม่เคยหาทางหลุดออกจากมันได้
เช่น เมื่อมีการจำกัดอัตรากำลัง หน่วยงานก็สร้างตำแหน่งรูปแบบใหม่ขึ้นมาทดแทน
เพราะสิ่งที่ไม่เคยเปลี่ยนคือ “ภารกิจ” ที่รัฐยังคงรับไว้ทั้งหมด
ไม่มีใครกล้าถามว่า งานบางอย่างควรยุติลงได้แล้วหรือไม่
นี่คือเหตุผลที่การปฏิรูประบบราชการไม่ควรเริ่มจากคำถามว่า “จะลดคนได้กี่คน” แต่ควรเริ่มจากคำถามว่า “รัฐไทยควรทำอะไรในศตวรรษที่ 21”
เมื่อคำถามแรกเปลี่ยน คำตอบทั้งหมดก็จะเปลี่ยนตาม
เพราะเป้าหมายของการปฏิรูปไม่ใช่การทำให้รัฐมีคนน้อยลง หากคือการทำให้รัฐมีขนาดเหมาะสม คล่องตัว โปร่งใส ใช้ข้อมูลและเทคโนโลยีเป็นฐานการตัดสินใจ และทุ่มทรัพยากรไปกับภารกิจที่สร้างคุณค่าแก่ประเทศจริงๆ
การปฏิรูปครั้งนี้จึงอาจเป็นโอกาสดีที่สุดในรอบหลายทศวรรษที่จะเปลี่ยนประเทศไทยจาก “รัฐที่ทำทุกอย่าง” ไปสู่ “รัฐที่เลือกทำเฉพาะสิ่งที่จำเป็น และทำสิ่งนั้นให้ดีที่สุด”
แต่จะทำได้หรือไม่ ย่อมขึ้นอยู่กับว่ารัฐบาลจะกล้าก้าวข้ามการปรับโครงสร้างราชการ ไปสู่การตั้งคำถามต่อบทบาทของรัฐทั้งระบบหรือไม่ เพราะนั่นต่างหากคือความหมายที่แท้จริงของการ Reinventing the State
เพราะต่อให้ทุกฝ่ายเห็นตรงกันว่าระบบราชการไทยใหญ่เกินไป ซ้ำซ้อนเกินไป และใช้ทรัพยากรมากเกินไป ก็ยังไม่มีความหมาย หากประเทศยังไม่สามารถตอบคำถามพื้นฐานที่สุดได้ว่า “รัฐควรทำอะไร และรัฐไม่ควรทำอะไรอีกต่อไป”
นั่นหมายถึงการทบทวนอำนาจ หน้าที่ งบประมาณ และผลประโยชน์ของหน่วยงานทั้งระบบ ไม่ใช่เพียงการปรับโครงสร้างองค์กรหรือย้ายกำลังคน
หากไม่เริ่มต้นจากคำถามนี้ การปฏิรูปที่เกิดขึ้นก็มีแนวโน้มจะวนเวียนอยู่กับการลดตำแหน่ง ยุบสำนักงาน หรือเปิดโครงการเกษียณก่อนกำหนด
ซึ่งอาจลดค่าใช้จ่ายได้ในช่วงแรก แต่ไม่สามารถเปลี่ยนธรรมชาติของรัฐได้อย่างแท้จริง
เป็นที่มาของคำว่า Mission Audit หรือการตรวจสอบและทบทวนภารกิจของรัฐอย่างเป็นระบบ
ก่อนจะพิจารณาเรื่องโครงสร้าง อัตรากำลัง หรือเทคโนโลยี หลักคิดนี้ตั้งอยู่บนสมมุติฐานที่เรียบง่ายแต่จริงจังว่า “ทุกตำแหน่งมีอยู่เพราะมีภารกิจรองรับ”
หากภารกิจยังอยู่ ตำแหน่งก็จะกลับมาไม่ช้าก็เร็ว ไม่ว่าจะเปลี่ยนชื่อเป็นข้าราชการ พนักงานราชการ ลูกจ้างชั่วคราว หรือผู้รับจ้างภายนอก
ที่ผ่านมาเรามักจะเริ่มการปฏิรูปจากปลายเหตุ
เราถกเถียงกันว่าจะลดคนได้กี่หมื่นคน จะใช้มาตรการเกษียณก่อนกำหนดอย่างไร
หรือจะนำปัญญาประดิษฐ์มาแทนเจ้าหน้าที่ได้มากเพียงใด
แต่กลับแทบไม่เคยถามว่า งานที่เจ้าหน้าที่เหล่านั้นกำลังทำอยู่ยังจำเป็นหรือไม่ มีใครทำซ้ำกันอยู่หรือเปล่า
หรือถามว่าในโลกที่ข้อมูลเชื่อมโยงกันแทบทั้งหมดแล้ว รัฐยังจำเป็นต้องเข้าไปดำเนินการเองทุกเรื่องหรือไม่
ประเทศพัฒนาแล้วจำนวนมากเลือกทำก่อนเริ่มลดกำลังคนคือการนำภารกิจทั้งหมดของรัฐมาวางบนโต๊ะ แล้วตั้งคำถามทีละข้ออย่างตรงไปตรงมา
ถามว่า ภารกิจใดเป็นหน้าที่หลักของรัฐ ภารกิจใดเป็นเพียงมรดกตกค้างจากอดีต
ภารกิจใดควรกระจายไปยังรัฐบาลท้องถิ่น
ภารกิจใดสามารถมอบหมายให้ภาคเอกชนดำเนินการภายใต้การกำกับดูแลของรัฐ
และภารกิจใดสามารถใช้ระบบอัตโนมัติหรือปัญญาประดิษฐ์เข้ามาทดแทนได้
คำถามเหล่านี้อาจฟังดูเป็นเรื่องทางเทคนิค แต่แท้จริงแล้วเป็นคำถามทางการเมือง
เพราะทุกภารกิจที่ถูกยกเลิก หมายถึงอำนาจ งบประมาณ และตำแหน่งของหน่วยงานบางแห่งที่จะหายไป
จึงไม่น่าแปลกใจที่รัฐบาลจำนวนมากทั่วโลกเลือกหลีกเลี่ยงการทำ Mission Audit อย่างจริงจัง แล้วหันไปใช้มาตรการลดกำลังคนซึ่งทำได้ง่ายกว่าในเชิงการบริหาร แต่กลับไม่แตะรากของปัญหา
เพราะเอาเข้าจริงๆ แล้วรัฐไม่ควรนิยามตัวเองผ่าน “หน่วยงาน” หากควรนิยามผ่าน “ภารกิจ” เพราะปัญหาของโลกยุคใหม่ไม่ได้แบ่งแยกตามกระทรวงหรือกรมอีกต่อไป
หากรัฐยังแบ่งการทำงานออกเป็น “ไซโล” ตามโครงสร้างกระทรวงแบบเดิม แต่ละหน่วยงานก็จะทำงานตามตัวชี้วัดของตนเอง ขณะที่ปัญหาของประเทศกลับไม่มีเจ้าภาพที่แท้จริง
ในทางปฏิบัตินั่นหมายความว่า แทนที่จะเริ่มต้นจากคำถามว่ากระทรวงใดรับผิดชอบเรื่องอะไร ก็เปลี่ยนมาเป็นคำถามว่า ประเทศกำลังพยายามบรรลุเป้าหมายอะไร
แล้วจึงจัดโครงสร้าง งบประมาณ บุคลากร และเทคโนโลยีให้ตอบสนองต่อภารกิจนั้น
ดังนั้น “ปฏิรูประบบราชการ” กับ “ปฏิรูปรัฐ” จึงเป็นคนละเรื่องกัน…หากทำเรื่องแรกโดยไม่ทำเรื่องหลังก็จะยังวนเวียนอยู่ในวงจรเดิมๆ ต่อไป
