กาแฟดำ | สุทธิชัย หยุ่น
หากมีประเด็นใดในข้อเสนอของรองนายกรัฐมนตรีปกรณ์ นิลประพันธ์ ที่สะท้อนความซับซ้อนของการปฏิรูปรัฐไทยมากที่สุด ก็คงเป็นข้อเสนอเกี่ยวกับ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
เพราะนี่ไม่ใช่เพียงเรื่องโครงสร้างเงินเดือน ระบบบัญชี หรือการบริหารงบประมาณ หากเป็นคำถามที่ลึกกว่านั้น
ประเทศไทยต้องการให้การกระจายอำนาจเดินหน้าต่อไป หรือกำลังจะย้อนกลับเข้าสู่การรวมศูนย์อำนาจในรูปแบบใหม่
ข้อเสนอของรัฐบาลมีเหตุผลที่รับฟังได้หลายข้อ ไม่ว่าจะเป็นการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำของค่าตอบแทนระหว่างผู้บริหารท้องถิ่นกับข้าราชการส่วนกลาง การจัดทำระบบบัญชีกลางเพื่อให้มาตรฐานการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความโปร่งใสและตรวจสอบได้
รวมทั้งการใช้เทคโนโลยีและข้อมูลเพื่อลดช่องว่างในการบริหารระหว่างท้องถิ่นขนาดใหญ่กับท้องถิ่นขนาดเล็ก
แต่ปัญหาอยู่ที่ “มาตรฐาน” กับ “การควบคุม” ไม่ใช่เรื่องเดียวกัน
การมีระบบบัญชีกลางไม่ได้หมายความว่ารัฐส่วนกลางควรเป็นผู้ตัดสินใจทุกเรื่อง
การกำหนดมาตรฐานไม่ได้แปลว่าท้องถิ่นต้องสูญเสียอำนาจในการกำหนดอนาคตของตนเอง
นี่คือเส้นแบ่งที่ละเอียดอ่อนของการปฏิรูประบบการปกครอง
ตลอดกว่า 30 ปีที่ผ่านมา ประเทศไทยพูดถึงการกระจายอำนาจมาโดยตลอด ตั้งแต่เริ่มใช้รัฐธรรมนูญปี 2540
วันนี้ มีการถ่ายโอนภารกิจจำนวนมากไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
แต่ในทางปฏิบัติ ประเทศไทยยังคงเป็นรัฐรวมศูนย์ในระดับสูง ทั้งด้านงบประมาณ กำลังคน และอำนาจในการตัดสินใจ
แม้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะได้รับภารกิจเพิ่มขึ้น แต่กลับมีอิสระในการจัดการทรัพยากรของตนเองจำกัด
หลายโครงการยังต้องรอการอนุมัติจากส่วนกลาง
หลายกฎระเบียบยังถูกกำหนดโดยกระทรวง
ขณะที่รายได้ของท้องถิ่นจำนวนมากยังพึ่งพาการจัดสรรจากรัฐบาลกลางมากกว่ารายได้ที่จัดเก็บเอง
ผลที่เกิดขึ้นคือ สิ่งที่ประเทศไทยเรียกว่า “การกระจายอำนาจ” กลับเป็นเพียง “การกระจายภาระงาน”
ส่วนกลางมอบหมายงาน แต่ไม่ได้มอบอำนาจอย่างแท้จริง
มองจากมุมนี้ ข้อเสนอที่จะให้กรมบัญชีกลางเข้ามากำกับระบบบัญชีของท้องถิ่น จึงต้องได้รับการออกแบบอย่างระมัดระวัง
เพราะถ้าขยายบทบาทไปถึงการควบคุมการใช้จ่ายในรายละเอียด การกำหนดลำดับความสำคัญของโครงการ หรือการอนุมัติงบประมาณ ก็อาจทำให้การปฏิรูปครั้งนี้กลายเป็นการรวมศูนย์อำนาจผ่านเทคโนโลยี มากกว่าจะเป็นการสร้างธรรมาภิบาล
การปฏิรูปท้องถิ่นไม่ควรถูกตีความว่าเป็นการดึงอำนาจกลับเข้าส่วนกลางเพื่อแก้ปัญหาการทุจริตหรือความเหลื่อมล้ำ เพราะการรวมศูนย์ไม่ใช่คำตอบของทุกปัญหา
ในหลายกรณี การรวมศูนย์กลับสร้างปัญหาใหม่ ทั้งความล่าช้า การขาดความยืดหยุ่น และการตัดสินใจที่ไม่สอดคล้องกับสภาพพื้นที่
ความจริง เทคโนโลยีที่รัฐบาลกำลังผลักดันสามารถทำหน้าที่ตรงกันข้ามได้ เช่น แทนที่จะใช้เพื่อควบคุมท้องถิ่นจากส่วนกลาง สามารถใช้เพื่อเพิ่มอิสระของท้องถิ่น พร้อมกับยกระดับความโปร่งใสในเวลาเดียวกัน
หากทุกรายการใช้จ่ายสามารถเปิดเผยแบบเรียลไทม์
หากประชาชนตรวจสอบโครงการผ่านระบบออนไลน์ได้
หากข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างเชื่อมโยงกับฐานข้อมูลระดับประเทศ
และหากระบบ AI สามารถตรวจจับความผิดปกติของงบประมาณโดยอัตโนมัติ ความจำเป็นที่ส่วนกลางจะต้องอนุมัติทุกเรื่องก็จะลดลงอย่างมาก
พูดอีกอย่างก็คือ เทคโนโลยีควรทำให้รัฐ “ปล่อยมือได้มากขึ้น” ไม่ใช่ “จับแน่นขึ้น”
เมื่อพิจารณาข้อเสนอปฏิรูประบบราชการของรองนายกรัฐมนตรีปกรณ์ ผ่านกรอบความคิดเรื่อง Reinventing the State, Mission-Oriented Government, Digital Government และการกระจายอำนาจ จะเห็นได้ว่าประเด็นสำคัญที่สุดอาจไม่ใช่รายละเอียดของมาตรการใดมาตรการหนึ่ง
หากคือโอกาสที่ประเทศไทยกำลังได้รับในการตั้งคำถามต่อรัฐไทยทั้งระบบ
ตลอดหลายสิบปีที่ผ่านมา ประเทศไทยปฏิรูประบบราชการมาแล้วหลายรอบ มีคณะกรรมการ มีแผนแม่บท มีการปรับโครงสร้างกระทรวง ทบวง กรม มีการนำเทคโนโลยีเข้ามาใช้ และมีโครงการลดกำลังคนในรูปแบบต่างๆ
แต่ต้องยอมรับว่าผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นกลับค่อนข้างจำกัด
ระบบราชการอาจเปลี่ยนแปลงในรายละเอียด แต่โครงสร้างพื้นฐานของรัฐแทบไม่เปลี่ยน
จำนวนหน่วยงานเพิ่มขึ้นมากกว่าลดลง
กฎหมายใหม่ถูกตราขึ้นเร็วกว่ากฎหมายเก่าที่ถูกยกเลิก
กระบวนการอนุมัติจำนวนมากยังคงดำเนินไปตามตรรกะของศตวรรษที่ 20
ขณะที่โลกภายนอกเปลี่ยนแปลงด้วยความเร็วที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน
คำถามจึงไม่ใช่ว่าการปฏิรูปรอบนี้จะประสบความสำเร็จมากกว่ารอบก่อนหรือไม่
แต่คือประเทศไทยพร้อมหรือยังที่จะเปลี่ยนวิธีคิดเกี่ยวกับรัฐเสียใหม่
โลกวันนี้เปลี่ยนไปจนนักการเมืองตามไม่ทัน
ข้อมูลเดินทางเร็วกว่าคำสั่งราชการ
เทคโนโลยีทำให้การตัดสินใจสามารถเกิดขึ้นได้ทุกระดับ
ประชาชนมีความคาดหวังต่อบริการสาธารณะไม่ต่างจากบริการของภาคเอกชน
และปัญหาสำคัญของประเทศ ไม่ว่าจะเป็นเศรษฐกิจดิจิทัล สังคมสูงวัย การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หรือการแข่งขันทางเทคโนโลยี ล้วนไม่สามารถแก้ไขได้ด้วยโครงสร้างราชการแบบแยกส่วน
นี่คือเหตุผลที่หลายประเทศกำลังเปลี่ยนจากแนวคิด Small Government ไปสู่แนวคิด Smart State
ความแตกต่างระหว่างสองแนวคิดนี้มีความสำคัญอย่างยิ่ง
Small Government มุ่งเน้นการลดขนาดของรัฐ ลดงบประมาณ ลดกำลังคน และลดการแทรกแซงของภาครัฐ
แต่ Smart State มุ่งเน้นการเพิ่มขีดความสามารถของรัฐ ทำให้รัฐทำงานอย่างชาญฉลาดขึ้น ใช้ข้อมูลมากขึ้น ใช้เทคโนโลยีมากขึ้น และเลือกทำเฉพาะภารกิจที่สร้างคุณค่าแก่สังคมสูงสุด
รัฐที่ฉลาดอาจมีขนาดเล็กลงในบางด้าน
แต่ก็อาจต้องเข้มแข็งขึ้นในบางด้านเช่นกัน
ตัวอย่างเช่น รัฐอาจลดบทบาทในการอนุมัติใบอนุญาตที่ไม่จำเป็น แต่ต้องเพิ่มขีดความสามารถในการกำกับดูแลเทคโนโลยีปัญญาประดิษฐ์
รัฐอาจลดจำนวนเจ้าหน้าที่ธุรการ แต่ต้องเพิ่มนักวิเคราะห์ข้อมูล นักออกแบบนโยบาย และผู้เชี่ยวชาญด้านความมั่นคงไซเบอร์
รัฐอาจยกเลิกขั้นตอนจำนวนมาก แต่ต้องลงทุนมหาศาลในระบบข้อมูลและโครงสร้างพื้นฐานดิจิทัล
พูดให้ชัดคือการปฏิรูปรัฐไม่ใช่การทำให้รัฐ “น้อยลง” เสมอไป หากคือการทำให้รัฐ “ฉลาดขึ้น”
การจะบรรลุถึงขั้นเป็น Smart State อย่างแท้จริง ต้องเริ่มจากการกล้าทำสิ่งต่อไปนี้
ขั้นตอนแรก คือ Mission Audit
ก่อนจะยุบหน่วยงาน ลดคน หรือใช้ AI ประเทศต้องตอบให้ได้ก่อนว่า รัฐยังจำเป็นต้องทำอะไร
ทุกกระทรวง ทุกกรม ทุกองค์การมหาชน และทุกกองทุนควรถูกทบทวนภารกิจอย่างเป็นระบบ
งานใดจำเป็น
งานใดซ้ำซ้อน
งานใดควรถ่ายโอน
งานใดควรยุติ
และงานใดควรถูกออกแบบใหม่ทั้งหมด
ขั้นตอนที่สอง คือ ออกแบบรัฐบาลใหม่ หรือ Government Redesign
เมื่อรู้แล้วว่ารัฐควรทำอะไร จึงค่อยออกแบบโครงสร้างใหม่
ประเทศไทยควรกล้าตั้งคำถามว่า เรายังจำเป็นต้องมีโครงสร้างกระทรวงแบบเดิมหรือไม่
จำเป็นต้องมีหน่วยงานที่มีภารกิจใกล้เคียงกันจำนวนมากหรือไม่
จำเป็นต้องมีลำดับชั้นการบังคับบัญชาหลายระดับเช่นเดิมหรือไม่
เป้าหมายไม่ใช่การยุบหน่วยงานเพื่อประหยัดงบประมาณ แต่คือการทำให้โครงสร้างรัฐสอดคล้องกับภารกิจของประเทศ
ขั้นตอนที่สาม คือ AI and Digital State Transformation
การใช้ AI ต้องไม่จำกัดอยู่ที่การทำงานเร็วขึ้น
แต่ต้องนำไปสู่การยกเลิกขั้นตอนที่ไม่จำเป็น
สร้างระบบ Once-Only Principle ที่ประชาชนไม่ต้องส่งข้อมูลซ้ำ
เชื่อมโยงฐานข้อมูลภาครัฐทั้งหมด
และเปลี่ยนการให้บริการจากระบบที่ประชาชนต้องร้องขอ ไปสู่ระบบที่รัฐสามารถให้บริการเชิงรุกได้
ขั้นตอนที่สี่ คือ ปฏิรูประบบการคลังและการปกครองส่วนท้องถิ่น
ท้องถิ่นต้องมีทั้งอำนาจ หน้าที่ และรายได้ที่สอดคล้องกัน
ส่วนกลางควรกำหนดมาตรฐานและระบบตรวจสอบ
แต่ไม่ควรดึงอำนาจการตัดสินใจกลับมาทั้งหมด
เป้าหมายต้องไม่ใช่การสร้างท้องถิ่นที่เชื่อฟังส่วนกลางมากขึ้น
แต่ต้องเป็นการสร้างท้องถิ่นที่รับผิดชอบต่อประชาชนมากขึ้น
ขั้นตอนสุดท้าย คือ ปฏิรูประบบราชการ
เมื่อภารกิจเปลี่ยน โครงสร้างเปลี่ยน และเทคโนโลยีเปลี่ยน ระบบกำลังคนก็ต้องเปลี่ยนตาม
ข้าราชการในอนาคตไม่ควรถูกนิยามจากตำแหน่ง
แต่ควรถูกนิยามจากทักษะ
รัฐต้องการนักวิเคราะห์ข้อมูลมากขึ้น
ต้องการผู้เชี่ยวชาญด้าน AI มากขึ้น
ต้องการผู้บริหารโครงการ ผู้สร้างความร่วมมือ และผู้กำหนดนโยบายมากขึ้น
ขณะที่งานธุรการจำนวนมากจะค่อยๆ ถูกแทนที่ด้วยระบบอัตโนมัติ
การปฏิรูประบบราชการจึงไม่ควรจบลงที่การลดจำนวนคน
แต่ต้องจบลงที่การสร้างบุคลากรรูปแบบใหม่ให้สอดคล้องกับรัฐรูปแบบใหม่
ทั้งหมดนี้อาจฟังดูเป็นเป้าหมายที่ทะเยอทะยาน
แต่ความจริงแล้ว ประเทศไทยไม่มีทางเลือกมากนัก
เศรษฐกิจที่เติบโตช้า
สังคมสูงวัยที่ขยายตัวรวดเร็ว
ภาระงบประมาณที่เพิ่มขึ้น
การแข่งขันด้านเทคโนโลยีที่รุนแรงขึ้น
และข้อจำกัดทางการคลังที่ชัดเจนขึ้นทุกปี
ล้วนบีบให้ประเทศต้องทำสิ่งที่หลีกเลี่ยงมานาน
นั่นคือการทบทวนบทบาทของรัฐอย่างจริงจัง
ข้อเสนอของรองนายกรัฐมนตรีปกรณ์จึงควรถูกมองในฐานะ “จุดเริ่มต้น” มากกว่าจะเป็น “คำตอบสุดท้าย”
เพราะการยุบสำนักงาน การปรับระบบเงินเดือน การนำ AI มาใช้ หรือการเปิดโครงการเกษียณก่อนกำหนด ล้วนเป็นเพียงเครื่องมือ
ความสำเร็จหรือความล้มเหลวจะขึ้นอยู่กับว่าประเทศไทยกล้าพอหรือไม่ที่จะใช้เครื่องมือเหล่านี้เพื่อออกแบบรัฐใหม่
ท้ายที่สุดแล้ว คำถามสำคัญที่สุดของการปฏิรูประบบราชการไม่ใช่คำถามทางการบริหาร
ไม่ใช่ว่าจะลดข้าราชการได้กี่คน
ไม่ใช่ว่าจะประหยัดงบประมาณได้กี่พันล้านบาท
ไม่ใช่ว่าจะยุบหน่วยงานได้กี่แห่ง
แต่เป็นคำถามทางการเมืองและทางปรัชญาของรัฐสมัยใหม่
รัฐไทยมีไว้เพื่ออะไร
เมื่อประเทศตอบคำถามนี้ได้อย่างชัดเจน การจัดโครงสร้าง การจัดสรรงบประมาณ การพัฒนาบุคลากร และการใช้เทคโนโลยีจะสามารถออกแบบให้สอดคล้องกับเป้าหมายเดียวกัน
และเมื่อนั้น การปฏิรูประบบราชการก็จะไม่ใช่เพียงการลดจำนวนคนในระบบ
แต่จะเป็นการเปลี่ยนผ่านจากรัฐแบบเดิม ไปสู่รัฐที่มีความสามารถมากพอจะนำพาประเทศรับมือกับความท้าทายของศตวรรษที่ 21 ได้อย่างแท้จริง!
