คำพิพากษาฎีกายังไม่ใช่นโยบายสาธารณะ: ว่าด้วยสูตรแคร์และความรับผิดชอบเชิงโครงสร้างที่ยังค้างอยู่
ฝนไม่ถึงดิน
ษัษฐรัมย์ ธรรมบุษดี
มีความพยายามอย่างเป็นระบบในช่วงที่ผ่านมาที่จะนำเสนอว่า “ทางออก” สำหรับปัญหาบำนาญของผู้ประกันตนที่เข้ามาตรา 39 นั้นมีอยู่แล้ว
และทางออกนั้นคือการฟ้องคดีต่อศาล โดยอ้างอิงแนวคำพิพากษาของศาลฎีกาที่เคยตัดสินให้ผู้ประกันตนบางรายชนะคดี
ข้อโต้แย้งนี้ฟังดูมีเหตุผลในเบื้องต้น แต่เมื่อพิจารณาอย่างจริงจัง มันคือการเอาคำพิพากษาเฉพาะรายมาใช้บิดประเด็นเพื่อหยุดยั้งการปฏิรูปเชิงโครงสร้าง
และนั่นคือสิ่งที่ผมอยากอธิบายในบทความนี้
ก่อนอื่น ต้องเข้าใจธรรมชาติของคำพิพากษาศาลฎีกาเสียก่อน
คำพิพากษาของศาลฎีกาคือการวินิจฉัยข้อพิพาทระหว่างคู่กรณีเฉพาะรายในเฉพาะข้อเท็จจริงที่ปรากฏ ไม่ใช่กฎหมายทั่วไปที่ผูกพันทุกคนโดยอัตโนมัติ
แนวคำพิพากษาที่มีการอ้างถึงนั้นวางหลักไว้ว่า หากสำนักงานประกันสังคมปฏิบัติโดยประมาทเลินเล่อในการให้ข้อมูลแก่ผู้ประกันตน จนเป็นเหตุให้ผู้ประกันตนตัดสินใจเข้ามาตรา 39 โดยไม่รู้ผลกระทบ ศาลอาจวินิจฉัยให้มีการชดเชยได้
แต่หลักนี้ใช้บังคับเฉพาะคดีที่ข้อเท็จจริงตรงตามเงื่อนไขทุกประการเท่านั้น
บรรทัดฐานทางกฎหมายที่เกิดขึ้นจากฎีกาแต่ละเรื่องจะนำมาใช้ได้ก็ต่อเมื่อข้อเท็จจริงในคดีใหม่มีลักษณะใกล้เคียงกัน
และนั่นคือปัญหาแรกที่ทำให้แนวฎีกานี้ไม่อาจเป็นคำตอบสำหรับผู้ประกันตนกว่า 600,000 คนได้
ฎีกาที่ถูกยกมาอ้างบ่อยที่สุดคือ คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 3307/2567 ซึ่งวินิจฉัยว่า ผู้ประกันตนที่เคยส่งเงินสมทบในมาตรา 33 มาก่อน แล้วจึงเปลี่ยนมาส่งในมาตรา 39 ควรได้รับการคำนวณบำนาญโดยใช้ฐานค่าจ้างเฉลี่ย 60 เดือนสุดท้ายที่แท้จริง ไม่ใช่ฐานสมมุติ 4,800 บาทของมาตรา 39 แต่เพียงอย่างเดียว
หลักการนี้ฟังดูก้าวหน้า เพราะมันยืนยันว่าเงินสมทบที่ผู้ประกันตนส่งไว้ในมาตรา 33 ตลอดหลายสิบปีต้องถูกนำมาคำนวณร่วมเพื่อให้บำนาญสะท้อนความเป็นจริงของชีวิตการทำงาน ไม่ใช่ถูกตัดทิ้งเมื่อเปลี่ยนสถานะ
และนั่นคือหัวใจของคดีนี้ที่ศาลฎีกาเห็นว่าการยึดฐาน 4,800 บาทโดยไม่คำนึงถึงประวัติการส่งสมทบเดิม เป็นการปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม
อย่างไรก็ตาม หลักการที่ดูดีบนกระดาษนี้มาพร้อมกับเงื่อนไขในทางปฏิบัติที่ทำให้คนส่วนใหญ่เข้าไม่ถึง
เงื่อนไขที่ศาลฎีกาวางไว้ในแนวคำพิพากษานั้นแคบและซับซ้อนอย่างยิ่ง
ผู้ประกันตนต้องมีสิทธิรับบำนาญอยู่แล้วก่อนที่จะมาสมัครเข้ามาตรา 39 นั่นหมายความว่าต้องส่งเงินสมทบครบ 180 เดือนก่อนแล้วจึงค่อยย้ายสถานะ
ลองนึกภาพให้ชัดขึ้น คนงานวัย 50 ปีที่สะสมเดือนสมทบมาแล้ว 150 เดือน แล้วถูกเลิกจ้าง เขาเลือกสมัครมาตรา 39 เพื่อส่งต่ออีก 30 เดือนให้ครบสิทธิ์
แต่เมื่อครบกำหนดและได้รับบำนาญ เขาพบว่าฐานค่าจ้างที่ใช้คำนวณถูกลดลงอย่างฮวบฮาบเพราะระเบียบการคำนวณที่มาตรา 39 ใช้ฐานเงินเดือนสมมุติ 4,800 บาท แทนที่จะเป็นเงินเดือนจริงที่เขาเคยได้รับตลอดหลายสิบปี
เขาไม่มีสิทธิ์ได้รับการคุ้มครองตามแนวฎีกานั้น เพราะในขณะที่เขาสมัครมาตรา 39 เขายังไม่มีสิทธิรับบำนาญตามเกณฑ์
ยิ่งกว่านั้น กรณีที่เงินเดือนลดลงระหว่างยังอยู่ในมาตรา 33 ก็ไม่ถูกครอบคลุมในแนวฎีกานี้ด้วย คนที่ทำงานมาสามสิบปีแล้วถูกปรับลดตำแหน่งในช่วงสิบปีสุดท้าย ทำให้ค่าเฉลี่ยเงินเดือนที่ใช้คำนวณบำนาญตกต่ำลงอย่างมีนัยสำคัญ
สถานการณ์เหล่านี้ไม่มีใน “กล่อง” ที่คำพิพากษาฎีกาเปิดไว้
แต่ที่น่าประหลาดใจที่สุด คือเงื่อนไขข้อสุดท้าย คือต้องพิสูจน์ได้ว่า “เจ้าหน้าที่ของสำนักงานประกันสังคมเป็นผู้แนะนำให้สมัครมาตรา 39 โดยไม่ได้อธิบายผลกระทบ” ให้ผู้ประกันตนทราบ
ลองถามตัวเองว่า คนงานที่เพิ่งถูกเลิกจ้างเมื่อสิบห้าปีที่แล้ว จะหาพยานหลักฐานอะไรมาพิสูจน์ว่าเจ้าหน้าที่คนนั้นพูดอะไรหรือไม่พูดอะไรในวันที่เขาเดินเข้าไปที่สำนักงานประกันสังคม?
ไม่มีการอัดเสียง ไม่มีบันทึก ไม่มีพยานที่สามารถยืนยันได้
นี่คือภาระพิสูจน์ที่แทบเป็นไปไม่ได้สำหรับคนธรรมดาที่ไม่มีทนายความ ไม่มีทรัพยากรทางกฎหมาย และไม่รู้ด้วยซ้ำว่าสิทธิตัวเองถูกละเมิดตั้งแต่เมื่อไหร่
และนี่คือจุดที่ต้องพูดตรงๆ การบอกให้ผู้ประกันตน 600,000 คนออกไปฟ้องศาลทีละราย ไม่ใช่นโยบายสาธารณะ มันคือการส่งต่อความล้มเหลวของระบบไปให้ประชาชนแบกรับ
แล้วเรียกมันว่า “ทางออก” ถ้าสะพานพัง แล้วมีคนตกน้ำ เราจะบอกว่าทางออกคือให้แต่ละคนไปฟ้องวิศวกรที่ออกแบบสะพานเองได้อย่างไร?
ใครมีเงินจ้างทนาย ใครมีเวลาต่อสู้คดี ใครมีความรู้กฎหมายพอที่จะรู้ว่าต้องอ้างข้อเท็จจริงแบบไหนถึงจะเข้าเกณฑ์ฎีกา?
คำตอบคือ คนส่วนใหญ่ในกลุ่ม 600,000 คนนั้นไม่มีทรัพยากรเหล่านี้ ทางออกที่แท้จริงคือการซ่อมสะพาน ไม่ใช่การให้คนตกน้ำออกไปฟ้องศาลเอง
มีความพยายามของฝ่ายที่ต่อต้านสูตรแคร์ในการนำแนวฎีกามาอ้างนั้น จึงมีลักษณะของการบิดประเด็นเชิงยุทธศาสตร์ ไม่ใช่ข้อเสนอเชิงนโยบายที่จริงจัง เป้าหมายไม่ใช่การแก้ปัญหาให้ผู้ประกันตน แต่คือการสร้างภาพลวงตาว่ามี “ทางออก” อื่นอยู่แล้ว เพื่อให้สูตรแคร์ดูเกินความจำเป็น ดูสุดโต่ง และดูเหมือนปัญหาที่ “ระบบกฎหมาย” จัดการได้อยู่แล้วหากผู้ประกันตนพยายามพอ
นี่คือการผลักภาระให้เหยื่อของระบบที่บกพร่องออกไปต่อสู้คนเดียว แล้วบอกว่านั่นคือความยุติธรรม
ยิ่งน่าเป็นห่วงเมื่อได้ยินความเห็นของกรรมการบางท่านในบอร์ดที่กล่าวว่าผู้ประกันตนอายุ 55 ปีเหล่านั้น “โง่เอง” ที่ “คิดไม่ได้” ถึงผลกระทบของการสมัครมาตรา 39
ทัศนคติแบบนี้ไม่เพียงแสดงถึงการขาดความเข้าอกเข้าใจขั้นพื้นฐาน แต่ยังบิดเบือนความเป็นจริงของระบบข้อมูลสารสนเทศของสำนักงานประกันสังคมที่ไม่เคยออกแบบมาเพื่อให้ผู้ประกันตนสามารถเข้าใจผลกระทบระยะยาวของการตัดสินใจของตัวเองได้
ไม่มีเครื่องคำนวณบำนาญที่โปร่งใส ไม่มีการแจ้งเตือนล่วงหน้าเมื่อเลือกเส้นทางที่จะลดบำนาญตัวเอง ไม่มีเอกสารภาษาที่คนทั่วไปอ่านแล้วเข้าใจได้จริง
ถ้าระบบออกแบบมาให้คนหลงทาง การหลงทางนั้นไม่ใช่ความล้มเหลวของปัจเจก มันคือความล้มเหลวของระบบ
สิ่งที่ทำให้ผมยืนยันความจำเป็นของสูตรแคร์มาตลอดสองปีนี้ไม่ใช่อุดมการณ์ แต่คือเลขและชีวิตจริง ผู้ประกันตนที่ได้รับบำนาญในปัจจุบันส่วนใหญ่ได้รับบำนาญเฉลี่ยต่ำกว่า 3,000 บาทต่อเดือน
ตัวเลขนี้ไม่พอกินอาหารสามมื้อ ไม่พอจ่ายค่าน้ำค่าไฟ ไม่พอดำรงชีวิตของผู้สูงอายุที่ทำงานมาทั้งชีวิต
ผลสำรวจความคิดเห็นสาธารณะที่เราได้ทำนั้นมีผู้สนับสนุนสูตรแคร์ถึง 77.93% หรือกว่า 79,000 คน สะท้อนให้เห็นว่าประชาชนรับรู้ปัญหานี้ดี แม้ว่าบางส่วนในบอร์ดจะยังไม่รับรู้ก็ตาม สูตรแคร์จะเป็นประโยชน์โดยตรงแก่ผู้รับบำนาญปัจจุบัน 572,228 คน หรือคิดเป็น 68% ของผู้รับบำนาญทั้งหมด ด้วยการปรับเพิ่มเฉลี่ย 291 บาทต่อเดือน
นี่ไม่ใช่ตัวเลขที่ยิ่งใหญ่หากมองจากมุมคนรวย แต่สำหรับผู้สูงอายุที่มีรายได้ต่ำกว่า 3,000 บาทต่อเดือน ตัวเลข 291 บาทคือมื้ออาหาร คือยาเม็ดหนึ่งกล่อง คือค่าเดินทางไปหาหมอ
และสิ่งที่ผู้ต่อต้านมักหยิบมาขู่กันบ่อยที่สุดคือ “บำนาญลด” ในอนาคต สูตรแคร์ไม่ใช่รัฐธรรมนูญ มันไม่ใช่กฎหมายสูงสุดที่แก้ไขไม่ได้ เหมือนกับทุกนโยบายสาธารณะที่ดี มันมีระยะเปลี่ยนผ่านห้าปีเพื่อให้ประเมินผลและปรับแก้ได้ตลอด
การท่องคาถา “ไม่เอาแคร์” โดยอ้างสิ่งที่อาจเกิดขึ้นในสิบปีข้างหน้า ในขณะที่ผู้สูงอายุรอรับบำนาญอยู่วันนี้นั้น คือการนำการคาดเดาในอนาคตมาปฏิเสธปัญหาที่เป็นจริงในปัจจุบัน และยิ่งน่าเจ็บปวดกว่านั้น มันคือการถ่มน้ำลายรดศพของคนที่จากไปก่อนที่จะได้เห็นบำนาญที่พวกเขาควรได้รับ
ระบบประกันสังคมมีอยู่เพื่อคุ้มครองผู้คนจากความเสี่ยงในชีวิต ไม่ใช่เพื่อให้ผู้คนต้องวิ่งหาทนายความเพื่อพิสูจน์ว่าตัวเองถูกระบบทอดทิ้ง เมื่อระบบล้มเหลว หน้าที่ขององค์กรคือการแก้ไขระบบ ไม่ใช่การออกแบบเงื่อนไขให้ยากพอที่คนส่วนใหญ่จะเข้าไม่ถึง แล้วบอกว่ายังมีช่องทางอยู่
นั่นคือเหตุผลว่าทำไมสูตรแคร์จึงยังจำเป็น และทำไมคำพิพากษาฎีกาจึงยังไม่ใช่คำตอบสำหรับผู้ประกันตน 600,000 คนที่รอคำตอบจากระบบที่พวกเขาส่งเงินสมทบมาทั้งชีวิต
