กฤษฎีกาสู่ ‘อำนาจเงียบ’

เมนูข้อมูล(ลับ) | สุชาติ ศรีสุวรรณ

กฤษฎีกาสู่ ‘อำนาจเงียบ’

แม้ความคึกคักทางการเมืองจะอยู่ที่การหาเสียงเลือกตั้ง

ถึงวาระที่พรรคการเมืองต่างๆ ช่วงชิงชัยชนะเพื่อเข้าไปจัดตั้งรัฐบาลบริหารประเทศชุดใหม่ มีสภาผู้แทนราษฎรชุดใหม่

และวาระสำคัญคือ ทำ “ประชามติ” เห็นชอบให้เขียนรัฐธรรมนูญใหม่

แต่สำหรับประเทศไทยเรา เป็นที่ทราบกันดีว่าเป็นการปกครองแบบรัฐซ้อนรัฐ มีอำนาจ “รัฐพันลึก” ควบคุมรัฐสภา และรัฐบาลอีกชั้นหนึ่ง

ในช่วง 20 กว่าปีที่ผ่านมา เป็น “ตุลาการภิวัฒน์” ใช้กองทัพเข้ายึดอำนาจ แล้วใช้ “กฎหมาย” หรือ “นิติสงคราม” จัดการ

เป็น “ประเทศที่ถูกปกครองด้วยความเห็นของคณะบุคคล มากกว่าคะแนนเสียงจากประชาชน”

เราอาจจะพุ่งเป้าไปที่รัฐธรรมนูญ แต่ในช่วงหลังในวงการต่างๆ พูดลึกไปถึงรายละเอียดของกฎหมายจำนวนมากที่ล้าหลังเป็นอุปสรรคในการพัฒนาประเทศ ซ้ำมีการตีความอย่างมีความข้องใจในหลัก “นิติธรรม”

จำเป็นต้องจัดการทั้งรื้อทิ้ง แก้ไข เขียนใหม่ และบังคับใช้ให้เหมาะสม

ว่ากันว่าถ้าจะอธิบายการเมืองไทยในรอบ 20 ปีที่ผ่านมาให้เข้าใจง่ายที่สุด อาจไม่ต้องพูดถึงรัฐประหาร ไม่ต้องพูดถึงรถถัง หรือคำสั่งคณะปฏิวัติ เพียงแค่ชี้ไปที่เอกสารบางชุด แล้วถามว่า

“ใครเป็นคนเขียน และใครเป็นคนรับผิดชอบ”

เอกสารนั้นคือ “ความเห็นทางกฎหมาย”

ช่วงหลังการใช้อำนาจควบคุมการเมือง ไม่ใช่แค่ผ่าน “องค์กรตามรัฐธรรมนูญ” หรือที่เรียกว่า “องค์กรอิสระ” เท่านั้น แต่เหมือนกับมาใช้บริการจาก “คณะกรรมการกฤษฎีกา” ซึ่งเมื่อเร็วๆ นี้มีการแต่งตั้งและแบ่งทีมงาน 14 ชุด

ซึ่งน่าสนใจยิ่ง เพราะคือผู้ควบคุมกฎหมายของประเทศในทุกมิติ

ในทางทฤษฎี ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่ใช่กฎหมาย ไม่ผูกพันใคร และเป็นเพียงคำแนะนำให้รัฐบาลตัดสินใจเอง

แต่ในทางปฏิบัติของรัฐไทย ความเห็นเหล่านี้กลับมีอำนาจมากกว่ากฎหมายที่ผ่านสภาเสียอีก

รัฐบาลจากการเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยไม่ได้ล้มเพราะแพ้โหวตในสภา

แต่ล้มเพราะ “ทำในสิ่งที่ความเห็นกฤษฎีกาบอกว่าไม่ควรทำ”

เมื่อกฎหมายเขียนคลุมเครือ ผู้ตีความจึงกลายเป็นผู้มีอำนาจสูงสุด และในระบบการเมืองไทย ผู้ตีความไม่ใช่ประชาชน ไม่ใช่รัฐสภา แต่คือกลุ่มบุคคลที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง และไม่ต้องรับผิดชอบทางการเมือง

ความเห็นกฤษฎีกาถูกยกระดับจาก “คำปรึกษา” เป็น “มาตรฐานความถูกต้อง” หน่วยงานรัฐไม่กล้าฝืน องค์กรอิสระหยิบไปใช้ ศาลอ้างเป็นกรอบเหตุผล

และสุดท้าย ความเห็นนั้นกลายเป็นข้อห้ามโดยพฤตินัย ไม่ต้องเขียนว่า “ห้าม” ในกฎหมาย

แค่เขียนว่า “ไม่ชอบด้วยหลักกฎหมาย” ก็เพียงพอให้ทั้งระบบหยุดเดิน

นี่คือ นิติสงคราม สงครามที่ไม่ต้องยึดอำนาจ แต่ยึดความหมายของคำว่า “ชอบด้วยกฎหมาย”

สงครามที่ไม่ต้องล้มรัฐบาลตรงๆ แต่ทำให้รัฐบาลไปต่อไม่ได้

ที่น่ากังวลยิ่งกว่าคือ อำนาจนี้ไม่ต้องรับผิดชอบ

ถ้ารัฐบาลเสนอกฎหมายผิดพลาด ประชาชนลงโทษได้ในการเลือกตั้ง ถ้ารัฐมนตรีบริหารล้มเหลว สภาซักฟอกได้

แต่ถ้าความเห็นทางกฎหมายฉบับหนึ่งทำให้นโยบายประเทศพัง ทำให้รัฐบาลล้ม หรือทำให้ประเทศหยุดชะงัก ผู้ให้ความเห็นไม่ต้องชี้แจง ไม่ต้องอภิปราย ไม่ต้องพ้นตำแหน่ง และไม่ต้องรับผิดชอบใดๆ ทั้งสิ้น

นี่คืออำนาจที่สูงที่สุดในรัฐ แต่ล่องหนจากการตรวจสอบ

จึงไม่แปลกที่คำว่า “รัฐซ้อนรัฐ” จะถูกพูดถึงมากขึ้นเรื่อยๆ รัฐหนึ่งมาจากการเลือกตั้ง ต้องอธิบาย ต้องรับผิดชอบ และต้องฟังเสียงประชาชน

อีกรัฐหนึ่งใช้อำนาจผ่านกฎหมาย ผ่านการตีความ และผ่านความเชี่ยวชาญทางเทคนิค ไม่ต้องเลือกตั้ง แต่สามารถกำหนดชะตากรรมของผู้ที่มาจากการเลือกตั้งได้ ปัญหาไม่ได้อยู่ที่ว่ากฤษฎีกาเป็นคนดีหรือคนเลว

แต่อยู่ที่ระบบที่เปิดช่องให้ “ความเห็นของคนไม่กี่คน” มีอำนาจเหนือ “เสียงของคนทั้งประเทศ” ตราบใดที่ประเทศนี้ยังถูกปกครองด้วยเอกสารมากกว่าคะแนนเสียง

ตราบใดที่ความชอบธรรมทางเทคนิคมีน้ำหนักมากกว่าความชอบธรรมจากประชาชน ประชาธิปไตยก็จะเป็นเพียงพิธีกรรม ไม่ใช่อำนาจที่แท้จริง

ตราบนั้น นิติสงครามจะยังคงชนะ โดยไม่ต้องยิงกระสุนแม้เพียงนัดเดียว