ภาระหน้าที่ อภิรัฐมนตรี และองคมนตรี

หลักศิลากลางน้ำเชี่ยว | มุกดา สุวรรณชาติ

ความคิดปรับปรุงระบอบการปกครองของประเทศไทยมิได้เริ่มที่ 24 มิถุนายน 2475 แต่สภาพแวดล้อมทางการเมืองทำให้ต้องมีการเปลี่ยนแปลงปรับปรุงตั้งแต่รัชกาลที่4 เพราะมีภัยคุกคามจากลัทธิล่าอาณานิคมของตะวันตกและความจำเป็นในการติดต่อค้าขายกับต่างประเทศ จึงต้องการปรับปรุงระบอบการปกครอง ระบบการศึกษา

ดังนั้น จึงส่งเชื้อพระวงศ์หลายพระองค์ไปศึกษาในประเทศยุโรป ทำให้ได้รับอิทธิพลทางความคิดที่ก้าวหน้า ซึ่งได้ส่งผลสะท้อนกลับมายังประเทศสยาม

พ.ศ.2427 จึงมีการเคลื่อนไหวของกลุ่มปฏิรูป ร.ศ.103 จากสถานทูตไทยที่ลอนดอน

พระเจ้าน้องยาเธอและข้าราชการสถานทูตได้ทำหนังสือกราบบังคมทูลขอให้เปลี่ยนแปลงบ้านเมือง เพื่อตั้งรับการรุกรานของมหาอำนาจอย่างรวดเร็ว โดยได้ส่งหนังสือลงวันที่ 8 มกราคม 2428 มีผู้ร่วมลงนามในหนังสือรวม 11 ท่าน เช่น

1. พระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระนเรศวรฤทธิ์ พระราชโอรสลำดับที่ 17 ของ ร.4

2. พระองค์เจ้าโสณบัณฑิต พระราชโอรสลำดับที่ 61 ของ ร.4

3. พระองค์เจ้าสวัสดิ์โสภณ พระราชโอรสลำดับที่ 15 ของ ร.4

4. พระองค์เจ้าปฤษฎางค์ พระราชโอรส ร.3 เป็นราชทูตไทยประจำลอนดอน

และข้าราชการประจำสถานทูตอีก 7 ท่าน

เนื้อหาในหนังสือกราบบังคมทูลคือภัยอันตรายจากลัทธิล่าเมืองขึ้นจะมาถึงกรุงสยามแล้ว การที่จะรักษาบ้านเมืองให้พ้นอันตรายต้องอาศัยการเปลี่ยนแปลงทำนุบำรุงบ้านเมืองอย่างรวดเร็ว

ข้อเสนอให้จัดการบ้านเมือง
ตามแบบยุโรป

ให้เปลี่ยนการปกครองจาก Absolute Monarchy ให้เป็นการปกครองที่เรียกว่า Constitutional Monarchy ซึ่งพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงเป็นประธานของบ้านเมือง มีข้าราชการรับสนองพระบรมราชโองการ เหมือนสมเด็จพระเจ้าแผ่นดินทุกพระองค์ในยุโรป ที่มิต้องทรงราชการเองทั่วไปทุกอย่าง

การทำนุบำรุงแผ่นดินต้องมีพวก Cabinet รับผิดชอบและต้องมีพระราชประเพณีจัดสืบสันตติวงศ์ให้เป็นที่รู้ทั่วกัน เมื่อถึงคราวเปลี่ยนแผ่นดินจะได้ไม่ยุ่งยาก และป้องกันไม่ให้ผู้ใดคิดหาอำนาจเพื่อตัวเองด้วย

ต้องหาทางป้องกันคอร์รัปชั่นให้ข้าราชการ มีเงินเดือนพอใช้ตามฐานานุรูป

ต้องให้ประชาชนมีความสุขเสมอกัน มีกฎหมายให้ความยุติธรรมแก่ประชาชนทั่วไป

ให้เปลี่ยนแปลงแก้ไขขนบธรรมเนียมและกฎหมายที่ใช้ไม่ได้ที่กีดขวางความเจริญของบ้านเมือง

ให้มีเสรีภาพในทางความคิดเห็น และให้แสดงออกได้ในที่ประชุมหรือในหนังสือพิมพ์ การพูดไม่จริงจะต้องมีโทษตามกฎหมาย

ข้าราชการทุกระดับชั้นต้องเลือกเอาคนที่มีความรู้ มีความประพฤติดี อายุ 20 ขึ้นไป ผู้ที่เคยทำชั่วถูกถอดยศศักดิ์ หรือเคยประพฤติผิดกฎหมาย ไม่ควรรับเข้ารับราชการอีก และถ้าได้ข้าราชการที่รู้ขนบธรรมเนียมยุโรปได้ยิ่งดี

กำเนิดองคมนตรี

ในรัชกาลที่ 5 มีการปรับปรุงการบริหารราชการแผ่นดินมาตั้งแต่ พ.ศ.2417 ตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน (Council of State) มีสมาชิกเป็นผู้มีบรรดาศักดิ์ชั้นพระยา 12 นาย ทำหน้าที่ประชุมปรึกษาข้อราชการและออกกฎหมายตามพระบรมราชโองการ

ในสมัยรัชกาลที่ 6 มีองคมนตรีแทนที่ปรึกษาในพระองค์ แต่มีการตั้งเป็นประจำทุกปี ทำให้มีองคมนตรีมากถึง 233 คน และอยู่ในตำแหน่งไปจนสิ้นรัชกาล

ครั้นถึงสมัยรัชกาลที่ 7 เนื่องจากองคมนตรีมีจำนวนมาก ไม่สะดวกในการเรียกประชุม จึงให้ตั้งสภากรรมการองคมนตรีขึ้น ตาม พ.ร.บ.องคมนตรี พ.ศ.2470 และทรงคัดเลือกองคมนตรีที่ทรงคุณวุฒิในด้านต่างๆ จำนวน 40 คน เข้ามาเป็นกรรมการองคมนตรี

จนกระทั่งมีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 จึงได้มีการประกาศยกเลิก พ.ร.บ.องคมนตรี พ.ศ.2470 ทำให้ตำแหน่งองคมนตรีและสภากรรมการองคมนตรีหมดไป

สรุปว่า ในปลายยุค Absolute Monarchy ยังไม่เป็นประชาธิปไตย แต่ก็มีการพัฒนาการบริหารส่วนบนมากขึ้น

อภิรัฐมนตรี กำเนิดหลังรัฐประหาร 2490

หลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 24 มิถุนายน 2475 เป็นแบบ Constitutional Monarchy ใน รธน.2475 และ รธน.2489 ไม่มีสถานะขององคมนตรีแต่อย่างใด

วันที่ 9 มิถุนายน 2489 สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดลสวรรคต รัฐบาลประกาศให้เจ้าฟ้าภูมิพลอดุลยเดชขึ้นทรงราชย์เป็นรัชกาลที่ 9

8 พฤศจิกายน 2490 เกิดการรัฐประหาร 2490 นายปรีดี พนมยงค์ และพลเรือตรีถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ ต้องลี้ภัยออกนอกประเทศ

จากนั้นคณะทหารแห่งชาติจึงให้นายควง อภัยวงศ์ หัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ เป็นนายกรัฐมนตรี 6 เมษายน พ.ศ.2491 คณะนายทหารก็ได้ทำการบังคับให้นายควงลาออก และแต่งตั้งจอมพล ป. พิบูลสงคราม เป็นนายกรัฐมนตรีแทนนายควง อภัยวงศ์

ผลพวงจากการรัฐประหาร 2490 คือ รัฐธรรมนูญชั่วคราว 2490 ซึ่งในหมวดพระมหากษัตริย์ มีการตั้ง… “อภิรัฐมนตรี”

รธน. (ฉบับชั่วคราว) 2490 มาตรา 9 พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งอภิรัฐมนตรีเป็นตำแหน่งสำหรับถวายคำปรึกษาในราชการแผ่นดิน มีห้านาย

บทบาท… “อภิรัฐมนตรี”
กำหนดตามสถานการณ์การขณะนั้น

มาตรา 10 ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ จะได้แต่งตั้งอภิรัฐมนตรีขึ้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ถ้าพระมหากษัตริย์มิได้ทรงตั้งหรือไม่สามารถจะทรงตั้งได้ ก็ให้คณะอภิรัฐมนตรีเข้าบริหารราชการแผ่นดินในหน้าที่คณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ทันที

มาตรา 11 ในกรณีที่ราชบัลลังก์ว่างลง และมิได้มีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามความในมาตรา 10 ก็ให้คณะอภิรัฐมนตรีเข้าบริหารราชการแผ่นดินในหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ชั่วคราว จนกว่าจะได้ประกาศแต่งตั้งผู้สืบสันตติวงศ์ในหน้าที่พระมหากษัตริย์ต่อไป

มาตรา 12 การสืบราชสมบัติให้เป็นไปโดยนัยแห่งกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบสันตติวงศ์ พ.ศ.2467 และประกอบด้วยความเห็นชอบของรัฐสภา

อภิรัฐมนตรีใน พ.ศ.2490 จึงเป็นทั้งที่ปรึกษาของพระมหากษัตริย์ และเป็นคณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไปในขณะเดียวกัน รัฐธรรมนูญหมวดนี้ร่างขึ้นตามสถานการณ์การเมืองการปกครองขณะนั้น และปรับปรุงแก้ไขต่อมาในรัฐธรรมนูญ 2492 ได้บัญญัติถึงบทบาทและหน้าที่ขององคมนตรีไว้ดังนี้

พระมหากษัตริย์ทรงเลือกและแต่งตั้งผู้ทรงคุณวุฒิเป็นประธานองคมนตรีคนหนึ่ง และองคมนตรีอีกไม่มากกว่า 8 คน…

องคมนตรี
ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2560

มาตรา 10 พระมหากษัตริย์ทรงเลือกและทรงแต่งตั้งผู้ทรงคุณวุฒิเป็นประธานองคมนตรี คนหนึ่ง และองคมนตรีอื่นอีกไม่เกิน 18 คน…

คณะองคมนตรีมีหน้าที่ถวายความเห็นต่อพระมหากษัตริย์ในพระราชกรณียกิจทั้งปวงที่พระมหากษัตริย์ทรงปรึกษา และมีหน้าที่อื่นตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ

มาตรา 11 การเลือกและแต่งตั้งองคมนตรีหรือการให้องคมนตรีพ้นจากตําแหน่งให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย

ให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งประธานองคมนตรีหรือ ให้ประธานองคมนตรีพ้นจากตําแหน่ง ให้ประธานองคมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองฯ แต่งตั้งองคมนตรีอื่น หรือให้องคมนตรีอื่นพ้นจากตําแหน่ง

มาตรา 12 องคมนตรีต้องไม่เป็น ส.ส ส.ว หรือดํารงตําแหน่งทางการเมืองอื่น ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ดํารงตําแหน่งในองค์กรอิสระ พนักงานรัฐวิสาหกิจ เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ หรือสมาชิกหรือเจ้าหน้าที่ของพรรคการเมือง หรือข้าราชการ เว้นแต่การเป็นข้าราชการในพระองค์ ในตําแหน่งองคมนตรี และต้องไม่แสดงการฝักใฝ่ในพรรคการเมืองใดๆ

มาตรา 16 ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม จะทรงแต่งตั้งบุคคลคนหนึ่งหรือหลายคนเป็นคณะขึ้นให้เป็นผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์หรือไม่ก็ได้ และในกรณีที่ทรงแต่งตั้งผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์ ให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ

มาตรา 17 ในกรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์ตามมาตรา 16 หรือในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่สามารถทรงแต่งตั้งผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์เพราะยังไม่ทรงบรรลุนิติภาวะหรือเพราะเหตุอื่น แต่ต่อมาคณะองคมนตรีพิจารณาเห็นว่ามีความจําเป็นสมควร แต่งตั้งผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์และไม่อาจกราบบังคมทูลให้ทรงแต่งตั้งได้ทันการ ให้คณะองคมนตรีเสนอชื่อบุคคลคนหนึ่งหรือหลายคนเป็นคณะตามลําดับที่โปรดเกล้าโปรดกระหม่อมกําหนดไว้ก่อนแล้ว ให้เป็นผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์ แล้วแจ้งประธานรัฐสภาเพื่อประกาศในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ แต่งตั้งผู้นั้นขึ้นเป็นผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์

มาตรา 18 ในระหว่างที่ไม่มีผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์ตามมาตรา 17 ให้ประธานองคมนตรีเป็นผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์เป็นการชั่วคราวไปพลางก่อน

ในกรณีที่ผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์ซึ่งได้รับการแต่งตั้งตามมาตรา 16 หรือมาตรา 17 ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้ประธานองคมนตรีทําหน้าที่ผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์เป็นการชั่วคราว

ในระหว่างที่ประธานองคมนตรีเป็นผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์ตามวรรคหนึ่ง หรือในระหว่างที่ประธานองคมนตรีทําหน้าที่ผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์ตามวรรคสอง ประธานองคมนตรีจะปฏิบัติหน้าที่ในฐานะเป็นประธานองคมนตรีมิได้ ในกรณีเช่นว่านี้ให้คณะองคมนตรีเลือกองคมนตรีคนหนึ่งขึ้นทําหน้าที่ประธานองคมนตรีเป็นการชั่วคราวไปพลางก่อน

แม้องคมนตรีมีมานานกว่า 100 ปี แต่โครงสร้างเชิงอำนาจเปลี่ยนเพียงเล็กน้อย