วิกฤตค่าครองชีพและภาพลวงตาของนโยบาย : ทำไมคูปองและการอุดหนุนราคาถึงไม่ใช่คำตอบ
คอลัมน์ ฝนไม่ถึงดิน
โดย ษัษฐรัมย์ ธรรมบุษดี
ทุกครั้งที่ราคาสินค้าพุ่งสูง ราคาพลังงานแพงขึ้น หรือค่าครองชีพกดทับชีวิตผู้คนจนหายใจไม่ออก
รัฐบาลทั่วโลกมักตอบสนองด้วยชุดนโยบายที่คุ้นเคย
ไม่ว่าจะเป็นการตรึงราคาน้ำมัน การแจกคูปองส่วนลด หรือการโอนเงินเฉพาะกลุ่มผู้มีรายได้น้อย
มาตรการเหล่านี้ดูเหมือนตอบสนองปัญหาได้ทันที มองเห็นได้ วัดผลได้ และสร้างภาพของรัฐที่เอาใจใส่ประชาชน
แต่หากพิจารณาอย่างถี่ถ้วน จะพบว่าแนวทางเหล่านั้นไม่เพียงไม่สามารถแก้ปัญหาได้จริง
หากยังซ้ำเติมให้โครงสร้างที่ไม่เป็นธรรมคงอยู่ต่อไปอีกด้วย
มาตรการแรกที่รัฐมักหยิบขึ้นมาใช้ คือการแทรกแซงราคาผ่านการอุดหนุน เช่น ตรึงราคาน้ำมัน ลดค่าไฟ หรือลดภาษีนำเข้าสินค้าบางประเภทชั่วคราว
ดูเผินๆ ก็ดูเป็นธรรม เพราะทุกคนได้รับประโยชน์เท่าๆ กัน
แต่ความเป็นจริงกลับตรงกันข้าม ผู้ที่ใช้พลังงานและบริโภคสินค้าในปริมาณมากกว่าคือคนที่มีฐานะดีกว่า ไม่ใช่คนจนที่ใช้ไฟฟ้าน้อย ไม่มีรถยนต์ และซื้อของได้น้อยอยู่แล้ว
เงินอุดหนุนจึงไหลเข้ากระเป๋าคนที่ไม่ได้ต้องการมากที่สุด
ขณะที่คนที่เดือดร้อนจริงได้รับส่วนแบ่งน้อยที่สุด
ประสบการณ์ของอินโดนีเซียในช่วงทศวรรษ 2000 สะท้อนให้เห็นปัญหานี้อย่างชัดเจน
รัฐบาลอุดหนุนราคาน้ำมันมานานหลายสิบปีจนงบประมาณส่วนนี้สูงกว่างบด้านสาธารณสุขและการศึกษารวมกัน
และงานวิจัยพบว่ากลุ่มที่รวยที่สุด 20% ได้รับประโยชน์จากการอุดหนุนนั้นมากกว่ากลุ่มที่จนที่สุด 20% เกือบห้าเท่า
เมื่อรัฐบาล Jokowi ปฏิรูปโดยยกเลิกการอุดหนุนราคาน้ำมัน ปลดปล่อยทรัพยากรมหาศาลไปลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานและระบบสุขภาพ แม้จะเผชิญแรงต้านทางการเมืองในช่วงแรก
มาตรการที่สองซึ่งกำลังเป็นที่นิยมในหลายประเทศรวมถึงไทย คือการออกแบบสวัสดิการแบบเจาะจงผ่านคูปอง บัตรสวัสดิการ หรือโครงการโอนเงินเฉพาะกลุ่ม
ฟังดูสมเหตุสมผลเพราะเป็นการส่งเงินตรงถึงมือคนจนโดยไม่รั่วไหลไปหาคนรวย
แต่ระบบนี้มีปัญหาเชิงลึกที่มักถูกมองข้าม
ปัญหาแรก คือความผิดพลาดของการ “กรอง” ผู้รับ ทุกระบบที่พยายามแยกแยะว่าใครควรได้รับและใครไม่ควรได้รับ ย่อมเกิดความผิดพลาดสองทิศทางพร้อมกันเสมอ
คือทั้งให้คนที่ไม่ควรได้รับเข้ามาอยู่ในระบบ และคัดคนที่ควรได้รับออกไป
และในทางปฏิบัติ คนที่ถูกคัดออกมักเป็นคนที่เดือดร้อนที่สุด เพราะคนจนที่สุดมักไม่มีเอกสาร ไม่มีข้อมูล และไม่มีทักษะในการรับมือกับกระบวนการราชการที่ซับซ้อน
ในประเทศไทยมีแรงงานนอกระบบหลายสิบล้านคนที่ยังอยู่นอกวงคุ้มครองของระบบประกันสังคม และหลายคนเข้าไม่ถึงแม้แต่บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ
ปัญหาที่สอง คือสิ่งที่เรียกได้ว่าเป็นกับดักทางการเมือง
เมื่อสวัสดิการถูกออกแบบมาเฉพาะคนจน คนชั้นกลางซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่และมีเสียงทางการเมืองก็ไม่ได้รับประโยชน์ ทำให้พวกเขาไม่มีเหตุผลที่จะสนับสนุนให้รัฐขยายหรือรักษาโปรแกรมเหล่านี้ไว้ ผลลัพธ์คือ สวัสดิการแบบเจาะจงมักมีขนาดเล็ก ได้รับเงินน้อย และถูกตัดงบได้ง่ายเมื่อมีรัฐบาลใหม่หรือเมื่อเศรษฐกิจไม่ดี
ตรงกันข้ามกับระบบที่ทุกคนมีส่วนร่วมและทุกคนได้รับประโยชน์ ซึ่งจะมีฐานทางการเมืองที่กว้างและแข็งแกร่งกว่ามาก
บราซิลเป็นตัวอย่างที่น่าสนใจในแง่นี้ โปรแกรม Bolsa Fam?lia ซึ่งโอนเงินตรงให้ครอบครัวยากจนนับสิบล้านครอบครัว ได้รับการยกย่องระดับนานาชาติว่าลดความยากจนได้อย่างมีนัยสำคัญ
แต่เมื่อรัฐบาล Bolsonaro เข้ามา โปรแกรมก็ถูกแปลงและลดขนาดลง ก่อนจะถูกฟื้นคืนในชื่อใหม่ภายใต้รัฐบาล Lula
ความผันผวนทางการเมืองของโปรแกรมนี้สะท้อนให้เห็นว่าสวัสดิการแบบเจาะจงมีความเปราะบางทางการเมืองอย่างมาก
แตกต่างจากระบบสุขภาพถ้วนหน้าของบราซิลที่แม้จะมีปัญหาอีกหลายอย่าง แต่ไม่มีรัฐบาลไหนกล้าประกาศยกเลิกมัน เพราะทุกคนมีส่วนได้ส่วนเสีย
แล้วทางออกที่แท้จริงคืออะไร
คำตอบไม่ใช่การยกเลิกมาตรการฉุกเฉินทั้งหมด ในช่วงวิกฤตเฉียบพลัน คนที่กำลังจะจมน้ำต้องการห่วงชูชีพทันที ไม่ใช่การสอนว่ายน้ำ
มาตรการระยะสั้นจึงมีที่ทางของมัน แต่ปัญหาคือ รัฐบาลส่วนใหญ่หยุดอยู่แค่นั้น
แทนที่จะใช้วิกฤตเป็นโอกาสในการสร้างระบบที่ดีกว่า
ประเทศที่จัดการกับวิกฤตค่าครองชีพได้ดีในระยะยาวมักมีลักษณะร่วมกันอยู่อย่างหนึ่ง คือพวกเขาสร้างระบบที่ทำให้ความมั่นคงในชีวิตไม่ขึ้นอยู่กับสภาพเศรษฐกิจหรือราคาสินค้าในช่วงเวลาใดเวลาหนึ่ง
เดนมาร์กเป็นตัวอย่างที่น่าศึกษา ระบบของเขาผสมผสานตลาดแรงงานที่ยืดหยุ่นเข้ากับระบบประกันการว่างงานที่ครอบคลุม และการลงทุนในการฝึกอบรมแรงงานอย่างจริงจัง
เมื่อคนตกงานหรือวิกฤตเศรษฐกิจมา รัฐไม่ต้องรีบแจกคูปองฉุกเฉิน เพราะระบบที่สร้างไว้แล้วทำงานของมันอยู่ตลอดเวลา
คนสามารถเปลี่ยนงาน รับความเสี่ยง และผ่านวิกฤตได้โดยไม่ตกสู่ความยากจนเพราะสิทธิเหล่านั้นถูกออกแบบมาเป็นส่วนหนึ่งของชีวิตปกติ
ในบริบทของไทย สิ่งที่น่าสนใจคือ เรามีโครงสร้างพื้นฐานอยู่แล้ว ทั้งระบบประกันสังคมที่ดูแลแรงงานในระบบ และระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าที่ถือว่าก้าวหน้ากว่าหลายประเทศในภูมิภาค
แต่ระบบเหล่านี้ยังมีช่องว่างขนาดใหญ่ โดยเฉพาะกับแรงงานนอกระบบที่เป็นคนกลุ่มใหญ่ที่สุดที่ได้รับผลกระทบจากวิกฤตค่าครองชีพ
คำถามจึงไม่ใช่ว่าจะแจกคูปองแบบไหน
แต่คือจะขยายระบบคุ้มครองที่มีอยู่ให้ครอบคลุมคนเหล่านี้ได้อย่างไร
จะทำให้บำนาญผู้สูงอายุเพียงพอต่อการดำรงชีวิตได้อย่างไร
และจะทำให้เงินสมทบที่แรงงานจ่ายตลอดชีวิตกลับมาเป็นสวัสดิการที่ดีพอได้อย่างไร
ทุกครั้งที่รัฐบาลประกาศมาตรการรับมือวิกฤต เราควรถามคำถามง่ายๆ สองข้อ
ข้อแรกคือ มาตรการนี้ช่วยใครจริงๆ
และข้อที่สองคือ หลังจากวิกฤตนี้ผ่านไป ชีวิตคนจะมั่นคงขึ้นกว่าเดิมไหม
หรือเราแค่กำลังรอวิกฤตครั้งต่อไป เพื่อจะได้แจกคูปองรอบใหม่
