ปฏิญญากรุงเทพฯว่าด้วยการขนส่งแบบไม่เป็นทางการ

14.11.2026

คอลัมน์ เมือง เรื่อง มาก
โดย อภิวัฒน์ รัตนวราหะ

…

เมื่อปลายเดือนตุลาคมที่ผ่านมา สถาบันการขนส่ง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้เป็นเจ้าภาพร่วมจัดการประชุมระดับโลกครั้งแรกว่าด้วยการขนส่งแบบไม่เป็นทางการและใช้ร่วมกัน (The 1st Global Convening on Informal and Shared Mobility) โดยมีมูลนิธิ Volvo Research and Educational Foundations (VREF) เป็นผู้สนับสนุนสำคัญ และมี
นักวิจัย ผู้กำหนดนโยบาย ผู้ประกอบการ ตัวแทนแรงงาน และองค์กรภาคประชาสังคมเข้าร่วมกว่า 300 คน จากกว่า 40 ประเทศทั่วโลก

สำหรับคนทั่วไป การประชุมเรื่องการขนส่งไม่เป็นทางการอาจฟังดูเป็นเรื่องเฉพาะทาง แต่ในความเป็นจริง เรื่องนี้เกี่ยวข้องกับชีวิตประจำวันของผู้คนจำนวนมาก

ในประเทศไทย เรามีมอเตอร์ไซค์รับจ้าง รถสองแถว รถตู้โดยสาร รถสามล้อ รถโพถ้อง รถสี่ล้อแดง และรถดัดแปลงแบบอื่นๆ ขณะที่ฟิลิปปินส์มีรถจี๊ปนีย์ (jeepney) เคนยามีรถมาตาตู (matatu) และเม็กซิโกมีรถโคเลกตีโว (colectivo) ซึ่งล้วนเป็นบริการขนส่งที่ดำเนินงานโดยผู้ประกอบการรายย่อยและมีความยืดหยุ่นในการให้บริการแตกต่างกันไป
บริการขนส่งสาธารณะเหล่านี้มีรูปแบบการดำเนินงานหลากหลาย บางประเภทมีเส้นทางแน่นอน บางประเภทรับส่งตามความต้องการ บางแห่งดำเนินงานโดยสหกรณ์หรือธุรกิจครอบครัว และบางที่ใช้แพลตฟอร์มดิจิทัลในการจัดการบริการ การขนส่งลักษณะนี้มีบทบาทสำคัญอย่างยิ่งในประเทศกำลังพัฒนา โดยเฉพาะเมืองที่ระบบขนส่งสาธารณะซึ่งรัฐจัดหาหรือสนับสนุนยังไม่ครอบคลุมทั่วถึง

คำว่าการขนส่งไม่เป็นทางการจึงครอบคลุมบริการตั้งแต่ที่แทบไม่มีการกำกับดูแล ไปจนถึงบริการที่เข้าสู่ระบบกฎหมายแล้ว แต่ยังมีรูปแบบการประกอบการที่กระจายตัวและยืดหยุ่นและมักถูกมองข้ามในการวางแผน

อย่างไรก็ตาม คำว่า “ไม่เป็นทางการ” อาจสร้างความเข้าใจผิดได้ในบริบทของประเทศไทย ซึ่งมีการนำบริการขนส่งหลายประเภทเข้าสู่ระบบกฎหมายและการกำกับดูแลมานานแล้ว ตัวอย่างเช่น รถจักรยานยนต์รับจ้างต้องขึ้นทะเบียน มีใบอนุญาตขับรถสาธารณะ มีการกำหนดจุดจอดและอัตราค่าโดยสาร ขณะที่รถสองแถวและรถตู้โดยสารจำนวนมากก็อยู่ภายใต้ระบบใบอนุญาตและการกำหนดเส้นทาง

กล่าวได้ว่าประเทศไทยได้ดำเนินการทำให้การขนส่งไม่เป็นทางการหลายประเภทเข้าสู่ระบบทางการ (formalization) ไปมากแล้ว

สถานการณ์นี้แตกต่างจากอีกหลายประเทศในแอฟริกาและลาตินอเมริกา รวมถึงบางประเทศในเอเชีย ที่บริการลักษณะเดียวกันยังมีระดับการจดทะเบียนและการกำกับดูแลจากรัฐจำกัดกว่าไทย ประสบการณ์ของประเทศไทยจึงมีคุณค่าสำหรับการเรียนรู้ของประเทศอื่น

แต่การเข้าสู่ระบบกฎหมายไม่ได้หมายความว่าปัญหาทั้งหมดได้รับการแก้ไขแล้ว ระบบขนส่งเหล่านี้ยังไม่ได้รับการบูรณาการเข้ากับระบบขนส่งสาธารณะในภาพรวมอย่างจริงจัง ทั้งในด้านการเชื่อมต่อเส้นทางและจุดรับส่งผู้โดยสาร การประสานตารางเดินรถและค่าโดยสาร รวมถึงการใช้ข้อมูลร่วมกันในการวางแผน ทำให้ผู้โดยสารต้องรับภาระในการเดินทางหลายต่อด้วยตนเอง

อีกทั้งคนขับรถจักรยานยนต์รับจ้างจำนวนมากยังมีรายได้ไม่แน่นอน ต้องรับภาระต้นทุนยานพาหนะเอง และมีข้อจำกัดด้านสวัสดิการ รถสองแถวหลายพื้นที่ประสบปัญหาผู้โดยสารลดลงและต้นทุนเพิ่มสูงขึ้น จนต้องลดความถี่หรือเลิกให้บริการ ขณะที่น้ำท่วมและความร้อนจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศยิ่งเพิ่มความลำบากในการทำงาน การมีใบอนุญาตจึงไม่ได้รับประกันคุณภาพบริการหรือความมั่นคงของคนทำงาน

กรุงเทพฯ เป็นสถานที่เหมาะสมสำหรับการประชุมระดับโลกครั้งนี้ ส่วนหนึ่งเพราะสะท้อนความย้อนแย้งของการพัฒนาระบบขนส่งสมัยใหม่ได้ชัดเจน

ในช่วงสามทศวรรษที่ผ่านมา ภาครัฐและเอกชนได้ลงทุนในระบบรถไฟฟ้าไปหลายแสนล้านบาท และขยายเส้นทางออกไปถึงชานเมือง แต่จำนวนและความสำคัญของรถจักรยานยนต์รับจ้างกลับไม่ได้ลดลง ในหลายพื้นที่ วินมอเตอร์ไซค์กลายเป็นส่วนสำคัญของการเดินทางที่เชื่อมผู้คนจากบ้านและที่ทำงานไปยังสถานีรถไฟฟ้า

หากไม่มีวินมอเตอร์ไซค์ ผู้โดยสารจำนวนหนึ่งอาจต้องเดินจากสถานีเข้าไปในซอยลึกหลายร้อยเมตร ท่ามกลางแดดร้อนและทางเท้าที่เดินลำบาก ความสำเร็จของระบบรางจึงพึ่งพาบริการขนส่งเหล่านี้ไม่น้อย แต่ที่ผ่านมานโยบายของรัฐกลับมุ่งเน้นการควบคุมกำกับเป็นหลัก ขณะที่การลงทุนสนับสนุนเพื่อยกระดับคุณภาพบริการยังมีอยู่อย่างจำกัด

ผลลัพธ์สำคัญของการประชุมที่จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยในครั้งนี้คือการประกาศปฏิญญากรุงเทพฯ ว่าด้วยการขนส่งแบบไม่เป็นทางการและใช้ร่วมกัน (Bangkok Declaration on Informal and Shared Mobility 2026) โดยมีผู้แทนจากสำนักการจราจรและขนส่ง กรุงเทพมหานคร มาเข้าร่วมเป็นสักขีพยาน

ปฏิญญาดังกล่าวเสนอแนวทางสำคัญสี่ด้าน ได้แก่ การยอมรับบทบาทสำคัญ (Recognize) การสนับสนุนเงินทุน (Finance) การยกระดับบริการ (Upgrade) และการคุ้มครองแรงงานกับผู้ประกอบการ (Safeguard) โดยตั้งอยู่บนหลักการว่า บริการขนส่งที่ผู้คนพึ่งพาทุกวันควรได้รับการปฏิบัติในฐานะส่วนหนึ่งของระบบขนส่งสาธารณะเช่นเดียวกับระบบอื่น

ในด้านแรก ปฏิญญากรุงเทพฯ เสนอให้หน่วยงานรัฐบรรจุบริการเหล่านี้ไว้ในฐานข้อมูลและแผนด้านการขนส่งสาธารณะ ปัจจุบันในกรุงเทพฯ เราทราบจำนวนการเดินทางของผู้โดยสารรถไฟฟ้าค่อนข้างละเอียด แต่แทบไม่มีข้อมูลว่าในแต่ละวันรถสองแถวและวินมอเตอร์ไซค์รับผู้โดยสารกี่คน เดินทางไปไหน และมีต้นทุนให้บริการเท่าใด

เมื่อบริการเหล่านี้ไม่ปรากฏอย่างชัดเจนในฐานข้อมูลและแผนการขนส่ง โอกาสที่จะได้รับงบประมาณเพื่อยกระดับบริการก็ลดลงตามไปด้วย

เรื่องต่อมาคือเงินทุน ประเทศไทยลงทุนในระบบรางไปแล้วหลายแสนล้านบาท แต่คนขับมอเตอร์ไซค์รับจ้างต้องซื้อรถเอง จ่ายค่าซ่อมเอง และรับความเสี่ยงจากรายได้ที่ไม่แน่นอน รถสองแถวบางเส้นทางก็เลิกวิ่งเมื่อจำนวนผู้โดยสารไม่คุ้มต้นทุน ทั้งที่ผู้โดยสารที่เหลืออาจไม่มีทางเลือกอื่น

การจัดสรรงบประมาณขนส่งสาธารณะจึงควรครอบคลุมการยกระดับบริการเหล่านี้ด้วย ทั้งการปรับปรุงจุดจอด การสนับสนุนสินเชื่อที่เหมาะสม หรือการอุดหนุนเส้นทางที่จำเป็นต่อสังคม ภายใต้เงื่อนไขด้านคุณภาพบริการที่ตรวจสอบได้

ขณะเดียวกัน การยกระดับบริการต้องคำนึงถึงความเป็นธรรมต่อคนทำงาน การกำหนดมาตรฐานความปลอดภัยและสิ่งแวดล้อมเป็นเรื่องจำเป็น แต่หากการปฏิบัติตามมาตรฐานมีต้นทุนสูงโดยไม่มีมาตรการช่วยเหลือ ผู้ประกอบการรายย่อยอาจถูกผลักออกจากอาชีพ ส่วนมาตรฐานที่หย่อนเกินไปก็ทำให้ผู้โดยสารต้องรับความเสี่ยง การกำกับดูแลจึงต้องพัฒนาร่วมกับผู้ให้บริการจริง

ปัญหานี้เห็นได้จากกรณีจักรยานยนต์ไฟฟ้า การเปลี่ยนเป็นระบบไฟฟ้าช่วยลดมลพิษได้ แต่คนขับต้องคำนวณราคาซื้อ ค่าเช่าแบตเตอรี่ เวลาชาร์จ และราคาขายต่อ สำหรับผู้มีรายได้รายวันไม่แน่นอน ค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นอาจทำให้ชีวิตเปราะบางกว่าเดิม แม้ค่าเชื้อเพลิงจะลดลง หากรัฐต้องการผลักดันเรื่องนี้อย่างจริงจัง ก็ไม่ควรปล่อยให้สังคมได้รับประโยชน์จากอากาศสะอาดขึ้น ขณะที่ผู้ประกอบการและแรงงานต้องแบกรับต้นทุนและความเสี่ยงของการเปลี่ยนเทคโนโลยีเพียงฝ่ายเดียว

นอกจากนี้ แพลตฟอร์มเรียกรถทำให้ผู้โดยสารสะดวกขึ้น แต่คนขับกลับมีอำนาจจำกัดในการกำหนดค่าธรรมเนียมหรือวิธีจัดสรรงาน

ปฏิญญาฉบับนี้จึงเรียกร้องให้คุ้มครองสิทธิแรงงาน ส่งเสริมการรวมตัว และเปิดโอกาสให้ผู้ประกอบอาชีพมีส่วนร่วมตั้งแต่เริ่มออกแบบนโยบาย การเชิญคนขับมารับฟังแผนที่รัฐกำหนดเสร็จแล้วไม่เท่ากับการเปิดให้มีเสียงในการตัดสินใจอย่างแท้จริง

ปฏิญญากรุงเทพฯ กำหนดเป้าหมายเชิงปฏิบัติไว้ 16 ข้อ และเสนอให้มีประเทศและเมืองนำร่องที่พร้อมขับเคลื่อนข้อเสนอ พร้อมติดตามความก้าวหน้าในการประชุมทุกสองปี ความสำเร็จของปฏิญญาย่อมขึ้นอยู่กับการนำข้อเสนอไปปฏิบัติจริง

สําหรับประเทศไทย สิ่งที่ควรเริ่มทำคือการบรรจุมอเตอร์ไซค์รับจ้าง รถสองแถว และรถตู้โดยสารไว้ในแผนการพัฒนาระบบขนส่งสาธารณะในระดับเมืองและจังหวัด จัดเก็บข้อมูลการใช้บริการจริง พร้อมจัดสรรงบประมาณปรับปรุงจุดจอดและการเชื่อมต่อกับรถไฟฟ้าและรถเมล์ อีกเรื่องคือการพัฒนาระบบเงินอุดหนุนที่ทำให้เส้นทางจำเป็นอยู่รอด โดยรักษามาตรฐานบริการและความปลอดภัย

ขณะเดียวกัน ก่อนออกมาตรการเปลี่ยนรถเป็นไฟฟ้าหรือกำกับแพลตฟอร์ม ควรมีการประเมินผลกระทบต่อแรงงานว่าใครต้องลงทุนเพิ่ม ใครเสี่ยงสูญเสียรายได้ และจะมีมาตรการแบ่งเบาภาระอย่างไร

ทั้งหมดนี้ต้องเชื่อมโยงกับนโยบายพัฒนาเมืองด้วย เมื่อที่อยู่อาศัยที่คนจ่ายไหวยังอยู่ห่างจากแหล่งงาน และทางเท้าและทางจักรยานไม่เอื้อให้เดินหรือปั่นจักรยานถึงสถานีรถไฟฟ้า ความต้องการรถรับส่งระยะสั้นย่อมไม่หายไป การปรับปรุงระบบขนส่งโดยไม่แก้ปัญหาการใช้ที่ดินและที่อยู่อาศัยจึงเป็นเพียงการแก้ปัญหาบางส่วน

สำหรับประเทศไทย การผลักดันให้บริการขนส่งไม่เป็นทางการเข้าสู่ระบบกฎหมายดำเนินมาไกลพอสมควรแล้ว แต่การมีใบอนุญาตไม่ได้รับประกันคุณภาพบริการและความมั่นคงของคนทำงานเสมอไป การควบคุมกำกับจึงควรเป็นเพียงเครื่องมือหนึ่งในการพัฒนา ไม่ใช่จุดหมายของนโยบาย

ปฏิญญากรุงเทพฯ จะมีความหมายก็ต่อเมื่อนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงในแผนงานและงบประมาณของรัฐ รวมถึงคุณภาพชีวิตของผู้โดยสารและคนทำงาน การขนส่งที่เรียกว่า “ไม่เป็นทางการ” เป็นส่วนหนึ่งของระบบเมืองมาโดยตลอด สิ่งสำคัญที่ต้องเปลี่ยนจึงเป็นวิธีคิดและความรับผิดชอบของรัฐต่อบริการขนส่งที่เมืองขาดไม่ได้เหล่านี้