โควิด-19กับความท้าทายต่อองค์กรปกครองท้องถิ่น

วันที่ 20 กรกฎาคม 2564 - 13:00 น.

ผู้เขียน	พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์

สถานการณ์วิกฤตสุขภาวะจากไวรัสโควิด-19 ในรอบนี้ดูจะมีความยืดเยื้อยาวนานและดูจะไม่มีท่าทีที่จะสิ้นสุดลงง่ายๆ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยถือเป็นภาคส่วนที่มีความสำคัญในการร่วมแก้ปัญหาวิกฤตดังกล่าว แต่ก็เผชิญกับความท้าทายมากมายในการปฏิบัติภารกิจต่างๆ

เมื่อพูดถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย เรากำลังพูดถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหมด 7850++ หมายถึง เราพูดถึงองค์การบริหารส่วนจังหวัด 76 แห่ง (ทุกจังหวัดในประเทศไทยเว้นกรุงเทพมหานคร) เทศบาลนคร 30 แห่ง เทศบาลเมือง 187 แห่ง เทศบาลตำบล 2,237 แห่ง องค์การบริหารส่วนตำบล 5,320 แห่ง รวมกับกรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา ในฐานะองค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ จึงเป็นตัวเลข 7,852 โดยประมาณ

การนับหน่วยการปกครองท้องถิ่นเฉยๆ อาจจะไม่ค่อยเห็นภาพ อาจจะต้องทำความเข้าใจในอีกมุมด้วยว่า หน่วยการปกครองท้องถิ่นนั้นหมายถึงองค์กรที่เกี่ยวข้องกับประชาชนในหลากหลายรูปแบบ ทั้งในภาพรวมของจังหวัด และในภาพรวมของชุมชนเมืองใหญ่ เมืองระดับกลาง และเมืองเล็ก รวมไปถึงในชนบท ซึ่งเมื่อเราพิจารณาตัวเลขขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ได้นำเสนอไปแล้ว จะพบว่าในความเป็นจริงหน่วยการปกครองในระดับเมืองและชนบทของไทยอาจมีความคาบเกี่ยวกันอยู่มากและมีปัญหาอื่นที่ค่อนข้างสลับซับซ้อน

ไล่เรียงตัวอย่างตั้งแต่การที่พื้นที่เทศบาลอาจจะเล็กเกินไปกว่าพื้นที่ที่ชุมชนเมืองนั้นตั้งอยู่และขยายตัวออกมา พื้นที่เทศบาลนั้นอยู่ติดกันมากเกินไป (เทศบาลที่ต่อกัน) จนน่าจะรวมเป็นพื้นที่เดียวกันเพื่อบูรณาการระบบการให้บริการให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น หรือพื้นที่เมืองที่ซ่อนตัวอยู่ในพื้นที่องค์การบริหารส่วนตำบล รวมไปถึงพื้นที่ที่ผสมทั้งเมืองและชนบทซึ่งความต้องการด้านบริการสาธารณะอาจจะไม่ตรงกัน และอาจมีความตึงเครียดหรือความขัดแย้งที่เปิดเผยของชุมชนที่แตกต่างกัน

ยังไม่รวมประเด็นที่ว่าประชากรในพื้นที่นั้นอาจจะมีมากหรือน้อยกว่าประชากรที่ลงทะเบียนไว้ ด้วยกฎหมายเรื่องของการย้ายถิ่นที่อยู่ (ภูมิลำเนา) ของไทยนั้นไม่มีการบังคับใช้อย่างจริงจัง และไม่มีการสร้างแรงจูงใจในการลงทะเบียนย้ายถิ่นอย่างเป็นเรื่องเป็นราว เช่นการลดภาษีที่จะต้องจ่ายของคนที่มาจากพื้นที่อื่น

ความเข้าใจที่ไม่ตรงกันเสียทีเดียวของการบริหารสถานการณ์ฉุกเฉินด้านสุขภาวะจากภัยโควิด-19 ในรอบนี้ทำให้หลายคนโดยเฉพาะคนส่วนมากที่พักอาศัยในกรุงเทพมหานคร และไม่คุ้นเคยกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบอื่นๆ ดังที่กล่าวมาซึ่งอยู่นอกกรุงเทพมหานครนั้น อาจไม่เข้าใจว่า เมื่อ ศบค.ประกาศอยู่บ่อยครั้งว่าจะมีการกระจายอำนาจในการบริหารสถานการณ์ลงไปในแต่ละจังหวัด

ในความเป็นจริงก็คือการมอบอำนาจโดยรัฐบาลกลางไปที่จังหวัด ไม่ได้ไปที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามที่เข้าใจกันตามหลักวิชาที่ว่าด้วยการกระจายอำนาจ ซึ่งหมายถึงการมอบหมายให้ภารกิจลงไปที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดังที่กล่าวมา ซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เข้าใจกันทั่วไปก็คือ 7,852 แห่งที่ได้กล่าวไปแล้ว แต่ความเป็นจริงตามคำสั่งก็คือการมอบอำนาจไปที่จังหวัดมีผู้ว่าราชการจังหวัดที่มาจากส่วนกลางนั่งหัวโต๊ะ แล้วส่วนกลางก็คือ ศบค.มีอำนาจยกเลิกคำสั่งในระดับจังหวัดได้ ซึ่งก็มีหลายครั้งที่ผ่านมา

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยจึงมีบทบาทที่เข้าใจกันทั่วไปคือเข้าร่วมสนับสนุนและทำตามคำสั่งของรัฐบาลผ่านการทำงานภายใต้การบริหารราชการส่วนภูมิภาค คือ จังหวัดและอำเภอ แต่ก็มีความพยายามขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยเฉพาะในระดับองค์การบริหารส่วนจังหวัดในแง่ของการยืนยันว่าพร้อมที่จะซื้อวัคซีนเพื่อฉีดให้กับประชาชนในพื้นที่ของตนเอง

นอกจากนั้น ที่ผ่านมาหากหาดูตามหน้าข่าว เราก็จะพบบทบาทของ อบจ.ในการตรวจคัดกรองผู้ป่วยในพื้นที่ เช่นการใช้พื้นที่ของสถานีขนส่งซึ่งอยู่ในความรับผิดชอบของตนเอง หรือการจัดรถมารับประชาชนของตนกลับไปยังภูมิลำเนา

แต่ในความเป็นจริง องค์กรปกครองท้องถิ่นนั้นทำงานมากกว่านั้น และรับทราบปัญหาในพื้นที่มาโดยตลอด นอกจากนี้ในปีนี้เองจะเห็นความแข็งขันขององค์กรปกครองท้องถิ่นเป็นพิเศษ โดยเฉพาะในระดับ อบจ.และเทศบาล เพราะเพิ่งมีการเลือกตั้งมาในปีกว่าๆ ที่ผ่านมา จึงทำให้เกิดความมุ่งมั่นในการแก้ปัญหามากกว่าเดิม เพราะมีความชอบธรรมจากการเลือกตั้งในพื้นที่ และมีความมั่นใจในการปรับนโยบายและทิศทางการใช้งบประมาณได้มากขึ้น

โดยหลักแล้ว องค์กรปกครองท้องถิ่นนั้นมีหน้าที่ที่จะต้องดูแลประชาชนในพื้นที่อยู่แล้ว แต่ในสังคมไทยนั้นแต่ละพื้นที่มีเครือข่ายที่ซับซ้อนของหน่วยงานจำนวนมากที่อยู่ในพื้นที่ ทั้งในส่วนของการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นที่ได้กล่าวไปแล้ว การบริหารราชการส่วนท้องที่ (หมู่บ้าน ตำบล) การบริหารราชการส่วนท้องที่ (จังหวัด อำเภอ และส่วนราชการจากส่วนหลางที่ลงมาในพื้นที่อีกมากมาย เช่นของกระทรวงสาธารณสุข) ดังนั้น แต่ละหน่วยงานก็จะทำงานต่อไป และการประสานงานนั้นก็ย่อมจะมี แต่จะเป็นระบบมากแค่ไหนก็ขึ้นกับพื้นที่ เพราะการบริหารราชการในระดับท้องถิ่นนั้นไม่ได้ถูกออกแบบให้มีบทบาทหลัก หรือ บทบาทนำในพื้นที่อยู่แล้ว แถมยังถูกตรวจสอบเข้มข้นกว่าหน่วยงานจากส่วนกลางด้วย

ลองดูตัวอย่างในต่างประเทศบ้าง ในกรณีของออสเตรเลีย มีการถอดบทเรียนมาว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ทำงานอย่างรวดเร็วเพื่อจัดหาบริการและการสนับสนุนต่างๆ ให้กับชุมชนเมื่อมีวิกฤตโควิด-19 มีการตั้งคณะและโครงสร้างการบริหารจัดการแบบแบ่งปันอำนาจกัน เพื่อจัดการกับปัญหาด้านสาธารณสุขและเศรษฐกิจที่สร้างผลกระทบในพื้นที่ รวมทั้งการปรับสภาพชีวิตวิถีใหม่

ปฏิบัติของ อปท.ในออสเตรเลียในช่วงตอนต้นของวิกฤตโควิดจะเป็นเรื่องของการนำเอามาตรการต่างๆ ในด้านสาธารณสุขมาดูแลธุรกิจในท้องถิ่น และจัดการกับพื้นที่สาธารณะต่างๆ เพื่อยับยั้งการแพร่ระบาดของไวรัส อาทิ การทำความสะอาดถนนและทางเท้า การประสานงานการแจกจ่ายอุปกรณ์ป้องกันโรคต่างๆ ให้กับประชาชน และหน่วยงานที่เป็นด่านหน้าในการเผชิญภัย การสนับสนุนให้ชุมชนต่างๆ เข้าถึงบริการด้านสาธารณสุขโดยเฉพาะในหมู่คนที่เปราะบาง อาทิ คนสูงอายุ หรือคนที่ยังปรับตัวเข้ากับสังคมไม่ได้หมายถึงบรรดาชุมชนอพยพที่มีอุปสรรคด้านภาษา การให้การสนับสนุนด้านการเงินกับธุรกิจขนาดเล็ก การไม่ขึ้นค่าเช่า และการลดค่าเช่าในบางส่วนเพื่อช่วยเหลือทั้งประชาชนและธุรกิจ/ผู้ประกอบการในห้วงแห่งความยากลำบากไปพร้อมๆ กัน (The Role of Local Government in Pandemic Recovery in Australia. AHURI Brief. 2 June 2021)

อปท.ในออสเตรเลียมีความชัดเจนว่าในการกำหนดมาตรการต่างๆ นั้นจะต้องสร้างความสมดุลระหว่างการส่งเสริมให้ประชาชนกลับเข้าสู่การดำเนินชีวิตปกติและสนับสนุนธุรกิจท้องถิ่นในด้านหนึ่ง และรักษาระยะห่างเพื่อไม่ให้เกิดการแพร่ระบาดของเจ้าไวรัส เช่น การพยายามเปิดโรงหนังแบบที่ขับรถเข้าชม ส่งเสริมการออกมาทานอาหารนอกบ้านในร้านที่มีพื้นที่โล่งโปร่งซึ่งร้านอาหารสามารถเพิ่มพื้นที่ในส่วนนี้ได้ รวมทั้งการใช้พื้นที่โปร่งโล่งของสวนสาธารณะในการทำกิจกรรมต่างๆ หรือรับประทานอาหาร มีการพยายามปรับพื้นที่สาธารณะเช่นฟุตปาธให้กว้างขึ้น ปรับทางจักรยาน เพื่อให้มีการกลับมาใช้พื้นที่เหล่านี้มากขึ้น รวมทั้งเพิ่มพื้นที่สีเขียว โดยยังคงไว้ซึ่งหลักการการเว้นระยะห่างระว่างกัน ส่วนในแง่ของการสนับสนุนธุรกิจท้องถิ่นก็คือส่งเสริมให้ทุนกับธุรกิจที่มีแผนที่จะปรับปรุงกิจการเพื่อรองรับการปรับเปลี่ยนการดำเนินกิจการในภาวะวิกฤต ซึ่งอาจรวมถึงการเข้าร่วมกับธุรกิจอื่นและปรับตัวเป็น
กิจการใหม่ๆ (อ้างแล้ว)

การส่งเสริมให้การเดินทางในพื้นที่ อาทิ การเดิน การปั่นจักรยานภายใต้การปรับปรุงพื้นที่เหล่านี้ก็เป็นอีกส่วนที่มีตัวอย่างในหลายที่ของออสเตรเลีย ยังรวมไปถึงวิธีการคิดใหม่ว่าจะต้องมี เมืองที่อยู่ในรัศมี 20 นาที (20 minute city) หมายถึงเมืองที่ประชาชนสามารถเข้าถึงความต้องการต่างๆ ของเขาได้ภายใน 20 นาที จากการเดินไปกลับ ปั่นจักรยาน หรือใช้บริการขนส่งสาธารณะในท้องถิ่นนั้น

ดังนั้น ประชาชนจึงสามารถเข้าถึงอาหารและบริการสาธารณะต่างๆ ได้โดยเฉพาะในเงื่อนไขของการล็อกดาวน์ (20-Minute Neighbourhoods. www.planning-vic.gov.au) และอุดหนุนร้านค้าในพื้นที่โดยไม่ต้องเดินทางเข้าเมือง รวมถึงการพยายามส่งเสริมการจ้างงานในพื้นที่ หรือการที่ประชาชนนั้นไม่เข้าที่ทำงานในเมืองทุกวัน จึงมีเวลา (คุณภาพ) ในพื้นที่มากขึ้น นอกจากนี้ การพัฒนาและเข้าใจความเหลื่อมล้ำในเรื่องดิจิทัลในพื้นที่ก็มีส่วนสำคัญในการฟื้นสภาพเมือง/ท้องถิ่นนั้นๆ

ในกรณีของยุโรป นอกเหนือจากรัฐบาลท้องถิ่นนั้นจะใกล้ชิดกับประชาชนในการให้บริการต่างๆ แล้ว ในห้วงวิกฤตโควิดนั้นรัฐบาลท้องถิ่นยังพยายามดูแลและช่วยเหลือประชาชนในการแปรสภาพบ้านเมืองของพวกเขาให้เหมือนกับเป็นบ้านที่น่าอยู่ของพวกเขาเอง โดยการเน้นย้ำถึงคุณค่าสำคัญของ อปท.นั่นก็คือเรื่องของการเป็นเจ้าของท้องถิ่นร่วมกัน (sense of belonging and togetherness) และการพยายามเข้าใจว่าวิกฤตในรอบนี้ไม่ใช่เรื่องของวิกฤตสุขภาวะเท่านั้น แต่เป็นวิกฤตที่ทับซ้อนไปในหลายมิติ (M.Lameiras. In the Doom of Hope: Local Governments as Key Agents to Respond to the Pandemic. United Nation University. 26/03/21)

ในแง่นี้รัฐบาลท้องถิ่นจำเป็นต้องทำงานร่วมกับรัฐบาลจากส่วนกลางงอย่างแข็งขัน แต่ก็ต้องการความชัดเจนและตรงไปตรงมาจอง คำสั่งและกรอบในการปฏิบัติการจากส่วนกลางเพื่อให้ความร่วมมือกันนั้นเป็นไปอย่างราบรื่น และมีประสิทธิภาพ การจัดเก็บและใช้ประโยชน์จากฐานข้อมูล การจัดทำแอพพลิเคชั่นที่ประชาชนจะเข้าถึงข้อมูลและ และการส่งเสริมการช่วยเหลือทางตรงกับพื้นที่ รวมทั้งการเตรียมการจัดสร้างแอพพลิเคชั่นให้ประชาชนในพื้นที่ และกำกับดูแลความเป็นอยู่ของประชาชนจากวันนี้สู่วิถีใหม่ที่จะลดความเสี่ยงของการแพร่ระบาดลงไป เช่นการกำกับดูแลไม่ให้มีความแออัดของบ้านพักอาศัย และคุณภาพของบริการสาธารณูปโภค อาทิ ย้ำ และ ไฟฟ้า (อ้างแล้ว)

ในส่วนของอังกฤษนั้นมีการปรับปรุงข้อมูลของศูนย์ข้อมูลสำหรับรัฐบาลท้องถิ่น (Local Government Information Unit) ที่เป็นสันนิบาตร่วมของ อปท. โดยการรวบรวมนโยบายที่เกี่ยวกับการรับมือโควิด การจัดรวมข้อมูลบทความหรือสื่อต่างๆ ที่ให้ความรู้ในเรื่องนี้ การจัดอบรมในที่ต่างๆ และจดหมายขาวเพื่ออัพเดตสถานการณ์ (lgiu.org)

ขณะที่ในสหรัฐอเมริกา นอกจากจะมีการจัดเก็บข้อมูลว่ารัฐบาลท้องถิ่นทั่วประเทศนั้นมีโครงการอะไรที่ช่วยเหลือประชาชนในพื้นที่แล้ว ยังมีการสำรวจและวิเคราะห์ถึงความสัมพันธ์ของการใช้จ่ายของรัฐบาลท้องถิ่นในสหรัฐอเมริกาในช่วงวิกฤตโควิด โดยพบว่ารายจ่ายของ อปท.ในช่วงนี้มีมากขึ้น รวมทั้งความช่วยเหลือจากรัฐบาลในระดับมลรัฐ และรัฐบาลกลางก็แตกต่างกันในหลายพื้นที่ ขณะที่รายรับของ อปท.เองก็แตกต่างกันและได้รับผลกระทบโดยตรงจากสถานการณ์การแพร่ระบาดของโควิด อาทิภาษีและค่าเช่าต่างๆ ก็ลดลงเนื่องจากธุรกิจปิดกิจการหรือคนออกมาใช้จ่ายน้อยลง อีกทั้งความร่วมมือกับสภาท้องถิ่นในการเข้ามาช่วยเหลือฝ่ายบริหารในการเผชิญปัญหาในพื้นที่ก็แตกต่างกันไป (G.Petek. An Initial Look at Effects of the Covid-19 Pandemic on Local Government Fiscal Condition. Legislative Analysits Office. 2021.).

ในขณะที่หลายประเทศนั้นเริ่มฟื้นจากวิกฤตโควิด-19 แล้ว แต่ในกรณีของไทยเองยังมองไม่เห็นหนทางพลิกฟื้นในระยะสั้นๆ และ อปท.เองก็เผชิญกับความท้าทายมากมาย ในช่วงเวลานี้ผมคิดว่า อปท.นอกจากจะต้องทำงานต่อไปท่ามกลางความต้องการของประชาชนแล้ว อปท.คงจะต้องร่วมมือกันแบ่งปันข้อมูล ทรัพยากร มุมมอง และพัฒนาระบบการต่อรองกับรัฐบาลกลางเพื่อให้รัฐบาลกลางเข้าใจสิ่งที่เกิดขึ้นในพื้นที่มากขึ้น และร่วมมือกันเป็นหุ้นส่วนในการบริหารได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ทั้งนี้ ต้องไม่ลืมว่ารัฐในส่วนกลางนั้นไม่เคยจะคิดว่ารัฐบาลท้องถิ่นนั้นจะสามารถเป็นเสาหลักในการแก้ปัญหาในพื้นที่ได้เลย ท่ามกลางการกระจายอำนาจที่ล่าช้า และยังไม่มีการเลือกตั้ง อบต. กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา

พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์

คลิกอ่านบทความสถานการณ์โควิดอื่นๆของ พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์