พ.ร.บ.ประกันสังคม ฉบับ ครม.ไม่ออกนอกระบบ เพิ่มอำนาจ รมต. ลดอำนาจตัวแทน

07.11.2026

คอลัมน์ ฝนไม่ถึงดิน
โดย ษัษฐรัมย์ ธรรมบุษดี

…

ช่วงหาเสียงต้นปี 2569 พรรคเพื่อไทยประกาศแผน “ยกเครื่องประกันสังคม” 7 ด้าน

สาระสำคัญคือ การบริหารกองทุนให้พ้นจากการแทรกแซงของการเมืองและระบบราชการ

ให้ประธานบอร์ดมาจากการเลือกของกรรมการแทนปลัดกระทรวงแรงงานโดยตำแหน่ง

และให้มีกลไกตรวจสอบอิสระที่อยู่นอกฝ่ายบริหาร

คำสัญญาเหล่านี้ตรงกับข้อเรียกร้องของขบวนการแรงงานมาหลายทศวรรษ

จึงเป็นเหตุผลให้ผู้ประกันตนจำนวนมากคาดหวังว่า เมื่อพรรคเพื่อไทยได้ดูแลกระทรวงแรงงาน การปฏิรูปจะเริ่มเดินจริงเสียที

วันที่ 3 พฤศจิกายน 2569 คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบร่าง พ.ร.บ.ประกันสังคม (ฉบับที่ …) ตามที่กระทรวงแรงงานเสนอ (การแถลงข่าวเน้นเรื่องการขยายอายุผู้ประกันตนถึง 65 ปี และสิทธิ “3 ขอ”

แต่ในตัวร่างยังมีอีกชุดบทบัญญัติที่ไม่ปรากฏในการแถลง คือการเปลี่ยนวาระของบอร์ด บทเฉพาะกาลว่าด้วยการนับวาระ และการตั้งคณะกรรมการตรวจสอบกองทุนขึ้นใหม่

เมื่ออ่านสามเรื่องนี้ประกอบกับไทม์ไลน์ของการเสนอร่าง จะเห็นทิศทางที่สวนทางกับคำสัญญาตอนหาเสียงอย่างมีนัยสำคัญ

บทความนี้จะชี้ให้เห็น 3 ประเด็นดังกล่าว

1.ร่างจากยุคบอร์ดแต่งตั้ง ถูกหยิบมาใช้ในยุคบอร์ดเลือกตั้ง

ร่างฉบับนี้มีต้นทางจากชุด “3 ขอ” ที่ ครม.เห็นชอบในหลักการเมื่อวันที่ 10 พฤษภาคม 2565 และผ่านการตรวจพิจารณาของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในเรื่องเสร็จที่ 1426/2565 ช่วงเวลานั้นบอร์ดประกันสังคมยังมาจากการแต่งตั้งทั้งชุด เพราะการเลือกตั้งตามมาตรา 8 วรรคสาม ซึ่งเขียนไว้ตั้งแต่ปี 2558 ยังไม่เคยเกิดขึ้นเลย

บทเฉพาะกาลที่ให้บอร์ดชุดเดิม “ยังคงปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าจะมีการแต่งตั้งผู้แทนตามมาตรา 8 วรรคสาม” จึงเขียนขึ้นเพื่อเชื่อมบอร์ดแต่งตั้งไปสู่การเลือกตั้งครั้งแรก และการนับวาระเดิมรวมเข้าไปก็มีเหตุผลของมันในยุคนั้น เพราะต้องการกันไม่ให้กรรมการที่มาจากการแต่งตั้งต่ออายุตัวเองผ่านกฎหมายใหม่

แต่ร่างที่ค้างอยู่กว่า 4 ปีกลับถูกหยิบขึ้นมาอีกครั้งในจังหวะที่ต่างออกไปโดยสิ้นเชิง

ผู้ประกันตนได้เลือกบอร์ดไปแล้ว 2 ครั้ง ครั้งล่าสุดคือวันที่ 11 ตุลาคม 2569

การเลือกตั้งครั้งนี้เกือบไม่ได้เกิดขึ้น เพราะคณะกรรมการการเลือกตั้งเคยมีมติชะลอการเลือกตั้งวันที่ 27 กันยายนออกไป จนต้องอาศัยศาลปกครองเปิดทาง

หลังวันเลือกตั้งผ่านไป 23 วัน บอร์ดชุดใหม่ยังไม่ได้รับการแต่งตั้ง แต่ ครม.กลับเห็นชอบร่างที่จะกำหนดอายุของบอร์ดชุดนี้ล่วงหน้า โดยไม่มีการปรับบทเฉพาะกาลให้สอดคล้องกับความจริงที่เปลี่ยนไปแล้ว

คำสัญญาเรื่องประธานบอร์ดที่มาจากการเลือกก็ไม่ปรากฏในร่างนี้ ปลัดกระทรวงแรงงานยังคงนั่งหัวโต๊ะตามมาตรา 8 เช่นเดิม

สิ่งที่เปลี่ยนจริงคืออายุของผู้แทนที่ผู้ประกันตนเลือกสั้นลง ขณะที่กลไกตรวจสอบที่ควรอยู่นอกฝ่ายบริหารกลับยังมาจากการแต่งตั้งของรัฐมนตรี

ทิศทางเช่นนี้เพิ่มน้ำหนักให้ฝ่ายบริหารเมื่อเทียบกับฝ่ายที่มาจากการเลือกตั้ง แม้อำนาจแต่งตั้งหลายส่วนจะอยู่กับรัฐมนตรีมาแต่เดิมก็ตาม

2.บทเฉพาะกาลที่ตัดสิทธิล่วงหน้า

กฎหมายปัจจุบันมาตรา 10 กำหนดให้กรรมการมีวาระคราวละ 2 ปี และ “จะแต่งตั้งติดต่อกันเกินสองวาระไม่ได้” ร่างมาตรา 6 เปลี่ยนเป็นวาระคราวละ 3 ปี และ “จะดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกินหนึ่งวาระไม่ได้” ส่วนร่างมาตรา 41 วรรคสอง ให้นับวาระของบอร์ดที่ดำรงตำแหน่งอยู่ในวันก่อนกฎหมายใช้บังคับ “เป็นวาระการดำรงตำแหน่งตามพระราชบัญญัตินี้ด้วย”

สามบรรทัดนี้เมื่ออ่านรวมกันให้ผลที่คำนวณได้ล่วงหน้า

หากกฎหมายผ่านสภาและใช้บังคับในปี 2570 วาระ 2 ปีที่ผู้ประกันตนมอบให้เมื่อเดือนตุลาคมจะถูกนับเท่ากับวาระ 3 ปีเต็ม ผู้แทนทีมประกันสังคมก้าวหน้าทั้ง 14 คนจะลงสมัครเลือกตั้งปี 2571 ไม่ได้ทุกคน รวมถึงคนที่เพิ่งเป็นสมัยแรก ซึ่งตามกฎหมายปัจจุบันยังมีสิทธิให้ผู้ประกันตนตัดสินผลงานอีก 1 สมัย

การเปลี่ยนกติกากลางวาระเช่นนี้เท่ากับการตัดสิทธิทั้งที่ยังไม่มีใครได้ถูกประเมินผลงานเลย

ความหมายของการเลือกตั้งอยู่ที่ความสัมพันธ์ระหว่างคะแนนเสียงกับผลงาน ผู้แทนที่รู้ว่าต้องกลับมาขอคะแนนอีกครั้งจะต้องรับผิดชอบต่อผู้เลือกตลอดวาระ เมื่อกฎหมายปิดประตูการลงสมัครซ้ำทั้งหมด คะแนนเสียงก็หมดอำนาจในการพิสูจน์ผลงาน ผู้ที่ทำงานดีและผู้ที่ทำงานไม่ดีจะจบลงที่เดียวกัน ความรู้เรื่องการลงทุน การจัดซื้อ และสิทธิประโยชน์ที่ผู้แทนสะสมมาจะหายไปทุก 3 ปี

ขณะที่กรรมการโดยตำแหน่งจากส่วนราชการไม่มีวาระให้จำกัดเลย

หากเจตนาคือป้องกันการผูกขาดอำนาจ เหตุใดจึงควบคุมเฉพาะฝ่ายที่มาจากการเลือกตั้งเท่านั้น

3.คณะกรรมการตรวจสอบที่สวมเสื้อองค์กรอิสระ

ร่างมาตรา 24/2 ให้มีคณะกรรมการตรวจสอบ 7 คน “ซึ่งรัฐมนตรีแต่งตั้ง” โดยมีผู้อำนวยการกลุ่มตรวจสอบภายในของ สปส.เป็นกรรมการและเลขานุการ ระเบียบกระทรวงแรงงาน พ.ศ.2558 กำหนดองค์ประกอบเช่นนี้อยู่แล้ว พร้อมวาระ 2 ปี และแต่งตั้งติดต่อกันได้ไม่เกิน 2 วาระเท่ากับบอร์ด

เมื่อยกขึ้นมาเป็นตัวบทในร่างฉบับนี้ ร่างนำมาตรา 8/2 มาตรา 11 มาตรา 12 มาตรา 13 มาตรา 18 และมาตรา 90 มาใช้ แต่ไม่มีมาตรา 10 กรรมการตรวจสอบจึงไม่มีวาระและไม่มีเพดานการต่อวาระตามตัวกฎหมาย

กติกาจึงเดินสวนทางกัน ฝ่ายที่ผู้ประกันตนเลือกถูกล็อก ฝ่ายที่รัฐมนตรีตั้งถูกปลดล็อก

อำนาจหน้าที่ 11 ข้อในร่างมาตรา 24/3 เขียนด้วยภาษาขององค์กรอิสระ ทั้งการจัดทำกฎบัตร การกำกับให้หน่วยตรวจสอบภายในมีความเป็นอิสระ และการประชุมกับสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน หน้าที่ที่ไม่เคยมีในระเบียบ 2558 คือข้อ (7) ให้คณะกรรมการชุดนี้ “ให้ข้อเสนอแนะการพิจารณาแต่งตั้ง โยกย้าย เลื่อนขั้น เลื่อนตำแหน่ง และประเมินผลงานของหัวหน้าหน่วยงานตรวจสอบภายในต่อเลขาธิการ”

สายอำนาจจึงเริ่มจากรัฐมนตรีผู้แต่งตั้ง ผ่านคณะกรรมการตรวจสอบที่ไม่มีวาระ ไปจบที่เลขาธิการซึ่งเป็นข้าราชการในกระทรวง โดยไม่ผ่านบอร์ดที่ผู้ประกันตนเลือกแม้แต่ขั้นเดียว

คนที่ตรวจสอบการใช้เงินกองทุนจะมีความก้าวหน้าในอาชีพผูกอยู่กับฝ่ายบริหาร แทนที่จะผูกอยู่กับเจ้าของเงิน

พรรคเพื่อไทยเคยสัญญาว่าจะตั้งกลไกตรวจสอบอิสระที่อยู่นอกฝ่ายบริหาร

สิ่งที่ปรากฏในร่างกลับเป็นกลไกที่รัฐมนตรีแต่งตั้ง รายงานต่อรัฐมนตรี และรับงานอื่นตามที่รัฐมนตรีมอบหมายได้ตามข้อ (11)

จริงอยู่ว่าร่างให้บอร์ดเห็นชอบกฎบัตรและรับรายงานด้วย แต่เมื่อฝ่ายหนึ่งผลัดเปลี่ยนทุก 3 ปี อีกฝ่ายหนึ่งอยู่ได้ไม่จำกัด ความรู้เชิงสถาบันก็จะสะสมอยู่ฝั่งเดียว
และรายงานของคณะกรรมการชุดนี้อาจถูกใช้เป็นความชอบธรรมคู่ขนานเพื่อชะลอมติบอร์ดที่ฝ่ายบริหารไม่ต้องการ

สามประเด็นนี้ชี้ไปที่ทิศทางเดียวกัน ผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้งถูกทำให้อายุสั้นและต่อเนื่องไม่ได้

ขณะที่ฝ่ายที่มาจากการแต่งตั้งและโดยตำแหน่งได้ความต่อเนื่องไปครอง

นี่คือประชาธิปไตยที่ผลงานพิสูจน์ไม่ได้ และสวนทางกับเจตนาของการแก้ไขกฎหมายปี 2558 ที่ต้องการคืนกองทุนให้ผู้ประกันตนผ่านการเลือกตั้ง

การปฏิรูปประกันสังคมจะมีความหมายก็ต่อเมื่ออำนาจไหลกลับไปหาเจ้าของเงิน สิทธิประโยชน์ การบริหาร และการลงทุนล้วนผูกอยู่กับคำถามเดียวกันคือ ใครเป็นผู้ตัดสิน
หากคำตอบคือรัฐมนตรีและคนที่รัฐมนตรีแต่งตั้ง การเลือกตั้งบอร์ดก็จะเหลือเพียงพิธีกรรม